ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 gennaio 2021

Argomenti trattati:
Pianificazione
Convenzioni urbanistiche

Articolo inserito il 08-01-2021
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In che misura il potere pianificatorio è condizionato dall’esistenza di un convenzione di lottizzazione?

SENTENZA N. 136
Anche nell’ipotesi di esistenza di una convenzione di lottizzazione ancora efficace non è inibito all’amministrazione di adottare una nuova pianificazione urbanistica, richiedendosi soltanto di dotare tali scelte di una motivazione che dia conto delle ragioni di pubblico interesse che giustificano il mutamento della qualificazione urbanistica della specifica zona interessata (cfr, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 21 giugno 2020, n. 3400).
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso e successivi motivi aggiunti proposto innanzi al TAR per la Lombardia, la società odierna appellante (che ha incorporato per fusione l’Istituto per l’edilizia industrializzata s.p.a.) domandava l’annullamento della deliberazione di C.C. del Comune di Monza n. 13 del 24 febbraio 2014, recante adozione della variante parziale al Piano dei servizi ed al Piano delle Regole del P.G.T. (Piano di governo del territorio) vigente unitamente agli atti presupposti e conseguenziali; la società domandava, altresì, il risarcimento dei danni subiti,
1.1. Il ricorso era affidato a due motivi:
1) Violazione sotto più profili della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, della l n. 241 del 1990, degli artt. 3, 42, 41 e 97 Cost. – Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà e genericità. Sviamento della funzione. Eccesso di potere per contraddittorietà – Perplessità – Errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, motivazione carente e comunque insufficiente, difetto di istruttoria, perplessità.
La ricorrente censurava i provvedimenti impugnati in quanto, in thesi, volti a realizzare un’espropriazione di valore senza previsione di alcun indennizzo e, comunque, lesivi degli affidamenti asseritamente maturati dalla ricorrente medesima in ragione della cessione di aree effettuata dall’Istituto proprio dante causa in forza di una convenzione urbanistica del 1962 e del “positivo” apprezzamento che il Comune avrebbe successivamente espresso in ordine ad un Piano di lottizzazione proposto nel 2004;
2) Violazione sotto più profili del P.T.C.P. della Provincia di Monza e Brianza approvato con D.C.P. n. 16 del 10 luglio 2013. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto, contraddittorietà. Incompetenza funzionale, sviamento.
La ricorrente osservava come il P.T.C.P. (Piano territoriale di coordinamento provinciale) ricomprendesse le aree all’esterno dei c.d. P.L.I.S. (Parchi locali di interesse sovracomunale).
L’inserimento dell’area in tali Piani avrebbe travalicato la competenza del Comune.
1.2. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la società impugnava la deliberazione C.C. del Comune di Monza n. 77 del 29 settembre 2014, nonché ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso, e, in particolare, la nota del Settore Territorio della Provincia di Monza e Brianza pervenuta al Comune in data 7 luglio 2014 (prot. gen. 78007).
La ricorrente deduceva l’invalidità in via derivata della deliberazione di approvazione della variante per i medesimi motivi formulati avverso la deliberazione adottata.
Venivano inoltre dedotti i seguenti vizi “propri”:
1) Violazione, sotto più profili, della legge delle Regione Lombardia n. 12 del 2005, della D.G.R. n. 8/6148 del 12 dicembre 2007, del P.T.C.P. della Provincia di Monza e Brianza, della l. 241/1990, degli artt. 3, 42, 41, 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca, contrasto con precedenti atti, perplessità, motivazione carente e comunque insufficiente, difetto di istruttoria, errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento della funzione.
La società censurava i provvedimenti impugnati nella parte in cui, accogliendo un rilievo della Provincia, essi avevano mutato le previsioni del Piano adottato, inserendo le aree nei parchi locali di interesse sovracomunale soltanto quali mere “proposte” di inserimento.
Secondo la ricorrente la decisione assunta in sede di approvazione:
a) contrastava con gli obiettivi e i principi ispiratori del Piano;
b) costituiva un mero escamotage comunque contrario agli intenti del Comune e non preceduto da una più specifica valutazione e perimetrazione in sede di Documento di Piano e da una rimeditazione delle assi portanti della variante.
La ricorrente riteneva illegittimo, altresì, anche il parere della Provincia nella parte in cui la stessa non aveva espresso un avviso integralmente negativo alla variante comunale rispetto al proprio P.T.C.P.
2) Violazione, sotto più profili, della l.r. n. 12/2005, della D.G.R. n. 8/6148 del 12/12/2007, della l. 241/1990, degli artt. 3, 42, 41 e 97 Cost. – Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà e genericità, perplessità, motivazione carente e comunque insufficiente, difetto di istruttoria, errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento della funzione.
Il mutamento della denominazione della variante approvata sarebbe stato sintomatico della mancata valutazione delle caratteristiche dell’area anche in considerazione delle vicende urbanistiche pregresse:
3) Violazione, sotto più profili, della L.R. 12/2005, della D.G.R. n. 8/6148 del 12/12/2007, della l. 241/1990, degli artt. 3, 42, 41 e 97 Cost. – Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà e genericità, perplessità, motivazione carente e comunque insufficiente, difetto di istruttoria, errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento della funzione.
La trasformazione di una decisione di immediato inserimento nel P.L.I.S. in una mera proposta comportava la seguente alternativa: la declaratoria di cessazione della materia del contendere in relazione ai vizi dedotti nel ricorso introduttivo con cui era stata censurata la decisione comunale di inserimento del compendio del P.L.I.S. ovvero la declaratoria di illegittimità della variante approvata non essendo stati modificati gli atti e i documenti costitutivi del Piano dei Servizi e del Piano delle Regole, né essendo stati determinati rimedi compensativi o perequativi.
La ricorrente sosteneva, inoltre, che le modifiche da apportare avrebbero dovuto riguardare il Documento di Piano e non il Piano dei Servizi o il Piano della Regole;
4) Violazione, sotto più profili, della l. 1150/1942, della L.R. 12/2005, degli artt. 3, 42, 41, e 97 Cost. e dei principi costituzionali e comunitari in tema di proprietà e iniziativa economica. Violazione dei principi di proporzionalità e di affidamento oltre che di buona fede e correttezza nei rapporti tra P.A. e cittadino.
La ricorrente lamentava infine la mancata considerazione delle aspettative edificatorie maturate in relazione all’area in ragione delle vicende urbanistiche pregresse.
1.3. Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 29 aprile 2015, Lenta Ginestra impugnava infine la deliberazione C.C. del Comune di Monza n. 4 del 29 gennaio 2015 recante approvazione dello schema di “Convenzione per la promozione e la gestione coordinata del Parco locale di interesse sovracomunale Media Valle del Lambro tra i Comuni di Brugherio, Cologno Monzese, Monza e Sesto San Giovanni”.
La ricorrente deduceva l’invalidità derivata dell’atto impugnato per i motivi esposti nel ricorso introduttivo e nel primo ricorso per motivi aggiunti.
La società deduceva poi, quale vizio proprio, la “Violazione, sotto più profili, della L.R. 12/2005, della D.G.R. n. 8/6148 del 12/12/2007, del P.T.C.P. della Provincia di Monza e Brianza, della l. 241/1990, degli artt. 3, 42, 41 e 97 Cost. – Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà e genericità, perplessità, motivazione carente e comunque insufficiente, difetto di istruttoria, errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento della funzione.
La società censurava la determinazione impugnata nella parte in cui presupponeva l’inclusione delle aree di proprietà all’interno del P.L.I.S., osservando come facesse difetto il preventivo apposito provvedimento in quanto non inserito nel Documento di Piano.
2. Nella resistenza del Comune di Monza, il TAR:
- dichiarava cessata la materia del contendere in ordine al ricorso introduttivo.
- respingeva i motivi aggiunti;
- compensava le spese.
3. La sentenza è stata appellata dalla società rimasta soccombente, sulla base delle seguenti deduzioni:
I. Erroneità del capo della sentenza appellata relativo ai motivi dedotti con il ricorso introduttivo.
Il mutamento delle previsioni della variante adottata in “mere proposte” non avrebbe fatto venir meno la rilevante lesione prodotta a carico della proprietà in quanto il compendio di Cascinazza non solo continua ad essere destinato all’ampliamento del PLIS, ma rimane ferma la previsione di una destinazione d’uso (agricola e verde, risultante dall’erronea considerazione del compendio quale ‘podere agricolo’) che contrasta con le proposte e osservazioni della società appellante.
L’appellante richiama, al riguardo, il sesto motivo di primo grado dedotto con i motivi aggiunti depositati il 16 gennaio 2015 dal quale emergerebbero le molteplici ragioni per cui la mera modifica della previsione di inserimento nel PLIS, trasformata in proposta, non risulta ex se soddisfacente.
In ogni caso, in via subordinata, ove si ritenesse ugualmente cessata la materia del contendere, la società ha censurato il fatto che il TAR abbia compensato le spese.
II. Erroneità del capo della sentenza appellata che rigetta i motivi aggiunti depositati il 16 gennaio 2015.
L’appellante assume che l’interesse all’inserimento dell’area di cui si tratta nel PLIS si legherebbe “al proposito espresso dal Comune ai fini della revoca del Piano Romani, ossia di eliminare qualsivoglia capacità e/o previsione edificatoria residenziale privata da Cascinazza”.
La società ha ribadito, al riguardo, che il PTCP dell’epoca non individuava il compendio tra le zone potenzialmente interessate da ampliamenti del PLIS e prefigurava comunque una procedura ben differente e contrastante con quello che, anche nell’ottica della mera proposta, il Comune in sede di variante particolare (non estesa anche al Documento di Piano del PGT) invece pretendeva di perseguire.
Contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza impugnata, la trasformazione delle previsioni di inserimento nel PLIS in mera proposta di inserimento solo all’apparenza non avrebbe prodotto effetti immediati in quanto anche quest’ultima incide sulla destinazione d’uso, con conseguente perdita del valore di mercato, legato alle possibilità di sviluppo delle capacità edificatorie che caratterizzerebbero l’area sin dal 1962.
L’appellante ha ribadito che il nuovo perimetro del PLIS deve essere preventivamente previsto nel PTCP (e, dunque, deve essere con questo coerente).
In tale senso l’art. 34 delle NTA del PTCP escluderebbe la possibilità di includere determinate aree in un PLIS già esistente prima che si provveda una modifica in tal senso del PTCP.
Nella specie, infatti, come dedotto nei motivi aggiunti del 16 gennaio 2015, l’illegittimità degli atti impugnati risiederebbe nel fatto che anche la qualificazione dell’ampliamento del PLIS quale mera “proposta” nel contesto della Variante particolare in questione, non avrebbe potuto in ogni caso avvenire, poiché la stessa avrebbe dovuto essere previamente inserita nel Documento di Piano.
Il fatto che il Comune a tanto abbia poi provveduto in occasione dell’adozione della successiva Variante generale, approvata nel 2017, non sanerebbe comunque l’illegittimità degli atti impugnati.
L’appellante ha poi richiamato quanto già dedotto con i motivi aggiunti di primo grado del 16 gennaio 2015, relativamente al fatto che secondo la Provincia, ai sensi della DGR 6148/2007, l'inclusione di nuove aree nei PLIS esistenti ha efficacia al termine dell’iter procedurale che si conclude con il riconoscimento del nuovo perimetro da parte della Provincia medesima.
In assenza del riconoscimento dei PLIS, previa individuazione del loro perimetro nel Documento di Piano, l’individuazione dei perimetri nel Piano delle Regole e nel Piano dei Servizi avrebbe pertanto solo valore di “proposta per il futuro inserimento” delle aree nei PLIS.
Il corretto recepimento di quanto osservato dalla Provincia avrebbe dovuto comportare non una mera modifica di “dicitura” (da prescrizione a proposta), bensì l’azzeramento dell’iter di variante in questione, a cominciare dalla relativa adozione.
L’appellante ha riproposto il terzo dei motivi aggiunti del 16 gennaio 2015, in cui venivano richiamate le scansioni procedimentali per la formazione della variante ai sensi degli articoli 9 e 10 della l. r. 12 del 2005.
Quanto al secondo e al quarto dei motivi aggiunti in esame, l’appellante ha richiamato le censure svolte nell’appello n. 5947/2019 relativo alla revoca della Variante generale adottata dal Comune di Monza nel 2012, sottolineando che gli elementi evidenziati nel parere del Consiglio di Stato n.1512 del 17.5.2017 (relativo al ricorso straordinario proposto dall’appellante avverso il PTCP della Provincia di Monza e della Brianza), citato dalla sentenza impugnata, non sarebbero sufficienti a “comportare sic et simpliciter la considerazione di Cascinazza quale ‘podere agricolo’” (appello, pagg. 31/34).
Secondo l’appellante mancherebbe infatti l’indispensabile verifica circa la vocazione e la natura del compendio in questione.
Infine, la società ha insistito sul vizio derivante dalla mancata considerazione della propria pretesa “posizione di particolare affidamento legata alla convenzione originaria” (appello, pag.38).
Tale posizione, contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza gravata, oltre a determinare quale immediata conseguenza uno specifico e più consistente onere di motivazione e comunque di prevedere adeguate forme compensative e/o perequative per il sacrificio impostole, renderebbe ancor più evidente e consistente la violazione di principi e canoni costituzionali e comunitari in materia di proprietà ed iniziativa economica privata.
Alla luce della successiva Variante generale approvata nel 2017, emergerebbe infatti un palese sviamento della causa e travisamento dei presupposti oltre che violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.
III. Erroneità ed infondatezza del capo della sentenza che rigetta i motivi aggiunti depositati il 29 aprile 2015.
L’appellante ha nuovamente censurato, infine, anche l’approvazione della convenzione per il funzionamento dell’ente gestore del PLIS stante l’illegittimità della “pretesa del Comune di provvedere autonomamente all’ampliamento (poi ridenominata come proposta di ampliamento) del PLIS in questione” (appello, pag. 40).
4. Si è costituito per resistere, il Comune di Monza, articolando le proprie difese nella memoria del 19 ottobre 2020.
5. Le parti hanno depositato ulteriori memorie.
6. L’appello, infine, è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 19 novembre 2020 ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 28 del 2020 e dell’art. 25 del d.l. n. 127 del 2020.
6.1. In via preliminare va dato atto che, alla pubblica udienza del 19 novembre 2020 – tenutasi da remoto – è stata respinta l’istanza di rinvio per trattazione congiunta con gli appelli nn. 2999/2015 e 3002/2015.
7. Giova richiamare le vicende relative al compendio nella titolarità dell’odierna appellante,
Si tratta di una vasta area situata in prossimità del fiume Lambro costituente, per lo più, il podere agricolo denominato La Cascinazza.
I terreni risultano tuttora utilizzati da affittuari agricoli (aventi causa della ricorrente e dei suoi danti causa) per diverse colture.
Sotto il profilo urbanistico, risulta quanto segue.
In seguito all’adozione, nel 1960, del nuovo PRG, fu approvata una lottizzazione convenzionata in variante allo strumento generale vigente (deliberazione C.C. n. 159 del 22 ottobre 1962; stipula 6 dicembre 1962; ratifica notarile 21 maggio 1964) relativa a parte dei terreni non edificati di proprietà della Immobiliare Cascinazza, dante causa dell’odierna appellante.
Successivamente la civica amministrazione, su richiesta del Ministero dei Lavori Pubblici - all’epoca competente per l’approvazione degli strumenti urbanistici generali - di ridurre la capacità insediativa prevista dal P.R.G. del 1949 (voto n. 2281 del 12 dicembre 1960 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici), adottò, con la deliberazione C.C. n.167/1964, una Variante Generale al P.R.G. (c.d. “Piano Piccinato”), che comportava la riduzione dell’edificabilità convenzionata da 1.750.039 mc a 764.300 mc.
Tuttavia, anche tale previsione fu ritenuta eccessiva dal Consiglio Superiore LL.PP., che prospettò, con parere n.1963 del 14 dicembre 1967, la necessità di una ulteriore riduzione della capacità insediativa.
Con deliberazione C.C. n.142 del 26 luglio 1971 – con la quale vennero introdotti nel Piano anche gli standard urbanistici nella misura minima prevista dal sopraggiunto D.M. 2 aprile 1968, n.144 - anche la capacità edificatoria del compendio in esame fu ulteriormente ridotta a mc 388.485.
In questi termini, il Piano Regolatore venne approvato con D.M. n. 4150 del 27 novembre 1971.
L’art. 23 delle NTA del P.R.G. così approvato prevedeva che “i progetti di costruzione contemplati in convenzioni che abbiano ottenuto l’approvazione dell’autorità tutoria prima della deliberazione del Consiglio Comunale di adozione del PRG possono essere ammessi alla licenza di costruzione ne modi stabiliti dalla convenzione ma le relative costruzione dovranno essere iniziate a pena di decadenza, entro il 31.12.1967 o entro il maggior termine fissato in convenzione e ultimate entro due anni dalla data della licenza edilizia”.
Tale termine, nella fattispecie, era quello del 6 dicembre 1974 (art. 18 della convenzione).
Entro questo termine la dante causa della ricorrente non chiese alcuna licenza edilizia per le costruzioni residenziali convenzionate, né diede inizio ad alcuna costruzione.
Quest’ultima sostiene peraltro che, per parte sua, la convenzione aveva avuto attuazione in quanto la stessa avrebbe previsto non già quale obbligo, bensì quale effetto traslativo immediato, la cessione gratuita al Comune di aree pari a 282.300 mq.
Il Comune ha sottolineato, peraltro, che il Piano convenzionato doveva ormai ritenersi decaduto dal 1974, ferma restando l’edificabilità prevista dal PRG.
Inoltre, in mancanza delle operazioni di frazionamento e accatastamento previste dalla convenzione, l’effetto reale non si sarebbe prodotto.
Il Comune ha poi evidenziato che l’imputabilità alla società dante causa dell’appellante della mancata utilizzazione della capacità edificatoria residenziale prevista nell’arco degli anni 1964/1980, risulta accertata dalla sentenza della I Sezione civile della Corte di Cassazione n.1754 del 2007, secondo la quale “le domande presentate nel 1973 e nel 1979” non configuravano “istanze di rilascio di concessione” e, comunque, “nel lungo corso del processo” non era intervenuta “alcuna presentazione di uno specifico progetto per un compendio immobiliare determinato”
In data 28 marzo 1979 venne altresì approvato il Programma Pluriennale di Attuazione (PPA) del P.R.G. con l’assegnazione all’area in oggetto di 75.000 mc edificabili.
L’amministrazione ha sottolineato che tale previsione rappresentava, all’epoca, il 17% dei 446.115 mc individuati per tutta la città.
Anche tale previsione non fu utilizzata dalla proprietà.
In data 28 luglio 1980, venne adottata la variante del PRG denominata “Piano dei Servizi”.
Tale strumento classificava le aree qui in esame come zona “M - verde pubblico” in cui erano consentite “attrezzature scolastiche pubbliche” nonché “attrezzature per il gioco e lo sport”, queste ultime realizzabili anche dai privati.
Questa deliberazione aveva la specifica finalità di adeguare il PRG del 1971 alle sopravvenute disposizioni in materia di standard urbanistici entrate in vigore con la legge della Regione Lombardia n. 51 del 1975 (legge urbanistica regionale).
Il Piano dei Servizi non venne approvato, sicché le misure di salvaguardia vennero meno il 28 luglio 1985.
Riemergeva, perciò, la possibilità di realizzazione la volumetria residenziale prevista dal PRG del 1971.
Con le deliberazioni C.C. n. 100, 140 e 167 rispettivamente del 15 luglio, del 25 ottobre e 22 novembre 1993, venne poi adottata una Variante parziale al PRG denominata “Parco di Cintura”, che attribuiva anch’essa alle aree la già richiamata disciplina di cui all’ art.21 NTA del PRG (“zona M-verde pubblico”) e con la specifica previsione relativa alla possibilità di realizzare opere “in regime di proprietà privata assoggettata a servitù di uso pubblico disciplinata da specifica convenzione trascritta” (punto 4.3.1 del medesimo art. 21).
Anche tale variante, però, non venne approvata.
Con deliberazione C.C. n. 23 del 7 marzo 1997, venne adottata una ulteriore Variante Generale del PRG (“Piano Benevolo”), che destinava le aree di cui si tratta a “Zona F3-Parchi urbani e territoriali, grandi attrezzature per lo sport”, la cui realizzazione poteva essere attuata anche dai proprietari privati (art. 25.2 NTA).
Con deliberazione C.C. n. 28 del 25 marzo 2002, venne adottata una ulteriore nuova Variante generale del PRG (“Piano Tomè”) con contestuale revoca del “Piano Benevolo”; detto nuovo PRG classificava le aree in questione come “area F speciale di perequazione e riqualificazione (comparto B2)” con un indice di fabbricabilità territoriale di 0,15 mq/mq.
Tale piano, a seguito di ricorsi al TAR, venne, a più riprese, sospeso ed annullato.
Restava pertanto vigente il PRG 1971 sulla base del quale la dante causa della ricorrente presentò una richiesta di Piano di lottizzazione in data 5 marzo 2004.
Relativamente alla sorte di tale proposta, il Comune di Monza ha richiamato la relazione istruttoria dell’epoca (doc. 15, primo grado, fascicolo n. 5947 del 2019) secondo la quale vi erano numerosi elementi preclusivi, tra cui:
a. l’eccesso di volumetria, rispetto alla capacità insediativa prevista dal PRG adottato (pag. 12.2);
b. l’ubicazione prevalentemente in Fascia A del Piano stralcio per l’assetto idrogeologico (P.A.I.) approvato con DPCM 24 maggio 2001:
c. la mancata effettuazione della VIA, nonostante il fatto che l’ambito territoriale di intervento superasse i 40 ettari ricordati nella relazione istruttoria (pag.11).
Su tale proposta, peraltro, il Comune non si pronunciò definitivamente (nonostante l’ordinanza cautelare di questo Consiglio di Stato, n. 1159 del 6 marzo 2007) fino a quando, con deliberazione C.C. n. 18 del 9 marzo 2007 (ovvero tre giorni dopo l’adozione della surrichiamata ordinanza cautelare) venne adottato il Piano del Governo del Territorio (PGT), poi approvato con deliberazione C.C. n. 71 del 29 novembre 2007.
In tale strumento la proprietà della dante causa della ricorrente tornava ad avere, per la maggior parte, la destinazione agricola prevista già con il PRG del 1949 (rimasto vigente sino al 1971), eccezion fatta per la parte ricadente negli ambiti di trasformazione 27a, 27b, 27 c, 27d.
Successivamente, con due diverse deliberazioni consiliari (n. 90 del 4 ottobre 2011 e n. 11 del 21 marzo 2012), venne adottata un nuova Variante Generale, la quale prevedeva nuovamente per le aree della ricorrente/appellante un’edificabilità residenziale pari, secondo i calcoli dell’appellante, a mc. 410.000 e quindi a mq 136.667 di s.l.p.
Tuttavia, in occasione della consultazione elettorale del maggio 2012, formò oggetto di specifico dibattito la questione del consumo di suolo e della tutela del residuo territorio agricolo.
Il Consiglio Comunale affrontò la questione nelle sedute del 21, 25 e 28 giugno, nonché in quella del 2 luglio 2012, pervenendo, con le deliberazioni C.C. n.29 e 32/2012 alla revoca delle deliberazioni di adozione e di approvazione della suddetta Variante.
La società ha proposto ricorso davanti al TAR per la Lombardia (n. 56/2013 R.G.) per il risarcimento del preteso danno conseguente alla revoca suddetta.
Il giudizio è stato definito con la sentenza n. 2787 del 12 dicembre 2018, che ha respinto il ricorso, riconoscendo la legittimità della revoca ed escludendo la sussistenza di un danno ingiusto.
Tale sentenza forma oggetto dell’appello iscritto al n. di RG. 5947 del 2019, pur esso trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 19 novembre 2020.
In relazione al medesimo compendio oggetto del presente giudizio, Lenta Ginestra ha proposto altri due ulteriori ricorsi al TAR e, precisamente, il ricorso n.2385/2014 RG (per l’annullamento della variante parziale al Piano dei Servizi e al Piano delle Regole approvata nel 2014, nonché per il risarcimento del danno, ed il ricorso n.1830/2017 RG (per l’annullamento della Variante generale al PGT approvata nel 2017).
Il ricorso n. 2385/2014 RG è stato deciso dal TAR con la sentenza n. 2811 del 18 dicembre 2018, che ha riconosciuto la legittimità anche della Variante adottata nel 2014, respingendo altresì la domanda risarcitoria “in ragione dell’inidoneità dei provvedimenti impugnati ad incidere sulla sfera giuridica di parte ricorrente, trattandosi di variante soltanto adottata e successivamente approvata senza quelle prescrizioni che determinano, secondo la ricorrente, una lesione della propria sfera giuridica” (punto 15.2).
Il ricorso n. 1830/2017 è stato deciso dal TAR con la sentenza n. 7/2019, pur essa impugnata (appello n. 5949 del 2019).
8. Ciò posto, l’appello in esame, relativo all’impugnativa della sentenza del TAR Lombardia n. 2811 del 2018, è infondato e deve essere respinto.
Al riguardo, si osserva quanto segue.
9. Giova premettere che tutte le censure svolte dalla società ricorrente si basano sulla particolare posizione di affidamento di cui risulterebbe titolare, a partire dalla convenzione urbanistica del 1962 stipulata dalla propria dante causa, tale da richiedere una diversa declinazione degli usuali principii in materia di formazione e motivazione degli strumenti urbanistici.
Tale assunto è tuttavia destituito di fondamento, poiché nessun particolare affidamento può derivare da uno strumento attuativo che, come evidenziato dal Comune, è venuto a scadenza sin dal 1974, per effetto del combinato disposto dell’art. 23 delle NTA del PRG approvato nel 1971 e dell’art. 18 della convenzione del 1962 (agli atti del processo di primo grado, nel fascicolo R.G. n. 5947 del 2019).
Né maggior rilievo può essere attribuita alla mera proposta di un nuovo Piano di lottizzazione risalente 2004, quest’ultima fondata sulle previsioni del PRG del 1971, all’epoca ancora vigente.
Quand’anche, infatti, il ritardo nell’esame di tale proposta fosse addebitabile al Comune di Monza, resta il fatto che tale Piano non è stato mai approvato, sicché il Comune è rimasto nella piena disponibilità delle proprie prerogative in materia urbanistica.
Peraltro, secondo la granitica giurisprudenza amministrativa, l’esistenza di una precedente diversa previsione urbanistica non comporta per l'Amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle differenti scelte operate, anche quando queste siano nettamente peggiorative per i proprietari e per le loro aspettative, “dovendosi in tali casi dare prevalente rilievo all'interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire; più specificamente, la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest'ultimo quell'aspettativa qualificata la cui sussistenza imporrebbe all'Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano” (così, ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2016, n. 5547).
Inoltre, anche nell’ipotesi di esistenza di una convenzione di lottizzazione ancora efficace non è inibito all’amministrazione di adottare una nuova pianificazione urbanistica, richiedendosi soltanto di dotare tali scelte di una motivazione che dia conto delle ragioni di pubblico interesse che giustificano il mutamento della qualificazione urbanistica della specifica zona interessata (cfr, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 21 giugno 2020, n. 3400)
10. Nel caso di specie, va in primo luogo confermata la declaratoria di cessazione della materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo di primo grado.
E’ infatti accaduto che, in sede di approvazione della variante parziale in esame, il Comune abbia modificato le previsioni della variante adottata, oggetto del ricorso introduttivo, che inserivano direttamente il compendio all’interno del P.L.I.S., mutandole in mere “proposte” di perimetrazione.
Queste ultime non hanno peraltro determinato alcun effetto immediato sul compendio della società appellante, poiché “il riconoscimento dell’interesse sovracomunale” della proposta, ai sensi dell’art. 34 della l.r. n. 86 del 1983, spetta alla Provincia.
Tale conclusione va confermata anche in relazione al secondo motivo di ricorso, con cui era stato dedotto il contrasto con il Piano territoriale di coordinamento provinciale.
Anche in questo caso, il fatto che le originarie previsioni di inclusione nel PLIS siano state, più correttamente, qualificate come “proposte”, ha comportato l’elisione di qualsivoglia forma di vincolo per il compendio di Cascinazza, perlomeno fino al “riconoscimento” da operarsi a cura della Provincia, previa verifica della compatibilità con il Piano territoriale di coordinamento provinciale.
10.1. Per quanto concerne la statuizione sulle spese – in disparte il fatto che, per consolidata giurisprudenza, le relative valutazioni non sono sindacabili in appello, salvo i casi di decisioni manifestamente irragionevoli – essa, nel caso di specie, si giustifica sia in ragione della reciproca soccombenza, stante l’infondatezza dei motivi aggiunti, sia in ragione della peculiarità della vicenda, invocata dal TAR a mente dell’art. 26 del c.p.a. e 92 del c.p.c., quest’ultimo come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale, 19 aprile 2018, n. 77.
11. Anche la reiezione del primo ricorso per motivi aggiunti è stata motivata dal TAR con argomentazioni che la società non ha efficacemente contrastato in sede di appello.
In particolare, il primo giudice ha fatto osservare, quanto al primo e al terzo motivo di ricorso:
a) che la variante approvata non contrasta con gli obiettivi di Piano, poiché il Comune si è limitato a formulare una mera proposta, coerente con l’interesse all’inserimento dell’area nel Parco locale di interesse sovracomunale, sia pure all’esito dell’apposito procedimento indicato dalla stessa Provincia;
b) che la variazione è stata apportata dal Comune proprio sulla base delle indicazioni fornite dalla Provincia;
c) che la previsione di una mera proposta di inclusione, non determinando effetti immediati, non deve necessariamente comportare un mutamento integrale e contestuale di tutti i documenti che compongono il Piano essendo necessario, soltanto, che la pianificazione contenga, all’esito del procedimento, le indicazioni imposte dall’articolo 8 della D.G.R. 6148/2007;
d) che nemmeno sussiste la dedotta “abdicazione” della Provincia dalle proprie competenze, atteso che tale censura muove dall’errato presupposto che, con la variante in esame, si realizzi già una perimetrazione efficace che, al contrario, non può derivare dagli atti impugnati trattandosi, appunto, di una mera proposta.
Soprattutto, la società appellante non considera che, in disparte la sua natura endoprocedimenale, l’avversata proposta di inserimento del compendio nel perimetro del Parco di interesse locale Media Valle del Lambro, attiene al merito delle scelte pianificatorie del Comune.
Al riguardo, la difesa della civica amministrazione ha spiegato che, negli ultimi anni, si è andato affermando sia l’indirizzo al contenimento massimo possibile del consumo di suolo e alla salvaguardia delle aree agricole esistenti sia l’indirizzo al contrasto del degrado del territorio e alla più attenta tutela idrogeologica, specie in ambiti nei quali il fenomeno delle esondazioni si è presentato più volte e dove la Regione Lombardia ha previsto la “realizzazione di una vasca di esondazione controllata” delle acque esuberanti del Lambro da realizzare mediante estrazione di sabbia e ghiaia di terreni della ricorrente (deliberazione G.R. n. X/5399 dell’11 luglio 2016).
Nella specie, la richiesta di riconoscimento dell’ampliamento del PLIS al territorio del Comune di Monza e a quello della Città Metropolitana di Milano è stata poi deliberata –successivamente agli atti per cui è causa - dall’Assemblea dei Sindaci del PLIS Media Valle del Lambro (Brugherio, Cologno Monzese, Sesto San Giovanni, Milano e Monza) comunicata alla Provincia con nota 29 marzo 2016 indirizzata dal Presidente dell’Assemblea alla Provincia di Monza e della Brianza.
Il nuovo perimetro, con l’inclusione di parte del territorio di Monza, è stato quindi riconosciuto con il decreto deliberativo presidenziale n. 81 del 24 ottobre 2016, successivamente pubblicato.
Nel caso in esame, è dunque evidente che la mera proposta di inclusione nel PLIS da parte del Comune di Monza non poteva avere nessun effetto immediato, né sulla destinazione urbanistica, né sul valore del compendio, tenuto conto che la proposta medesima avrebbe anche potuto non ottenere il riconoscimento della Provincia.
Eventuali effetti sul valore di mercato del bene non sono comunque addebitabili ad una previsione che, da un lato, era del tutto legittima, dall’altro era ancora nella fase dell’iniziativa.
12.1. Quanto alla reiezione del secondo e al quarto motivo di ricorso (dei motivi aggiunti del 16 gennaio 2015), anche in questo caso risultano corrette le conclusioni del primo giudice circa l’inesistenza di un affidamento del privato in ordine alla presunta vocazione edificatoria naturale dell’area.
Al par. 10 della presente decisione si è già evidenziato che nessun affidamento, giuridicamente rilevante, può essere ricondotto alla convenzione urbanistica del 1962, ovvero alla mera proposta di lottizzazione del 2004.
Il TAR - nella decisione impugnata – ha poi corroborato il proprio ragionamento attraverso il richiamo al parere, reso in data 17 maggio 2017 (n. 1512), dalla prima Sezione di questo Consiglio, di rigetto del ricorso straordinario presentato dall’odierna appellante avverso la delibera del Consiglio provinciale di Monza-Brianza del 10 luglio 2013 recante l’approvazione del nuovo Piano territoriale di coordinamento provinciale.
In tale ricorso l’appellante aveva dedotto che “in sede di adozione del P.T.C.P., con D.C.P. n. 1 del 2-12-11, è stato inserito il compendio di sua proprietà, sito in località nota come “Cascina Cascinazza” del comune di Monza, tra le aree agricole; mentre successivamente, con la delibera di approvazione, l’area è stata inserita nei cosiddetti “ambiti di interesse provinciale”, cioè ambiti all’interno del sistema degli ambiti di azione paesaggistica, ovvero spazi inedificati di rilievo paesaggistico e naturalistico” nonostante, secondo la società “l’area in questione risulti storicamente edificabile, trovandosi a ridosso di complessi edificati ed essendo stata oggetto di una convenzione nel 1962 per “l’esecuzione di consistenti volumetrie” alla quale sono seguiti altri strumenti urbanistici che prevedevano tutti una differente capacità edificatoria del terreno”.
Anche in sede consultiva questo Consiglio non ha condiviso i rilievi della ricorrente, tenuto conto che “l’Amministrazione può mutare la destinazione urbanistica delle aree e la motivazione non necessariamente deve essere riferita al singolo compendio immobiliare ivi ricompreso, diversamente da quanto accade se si appongono vincoli preordinati all'esproprio”.
Inoltre, sempre in sede consultiva, è stato osservato che “l’area oggetto di causa è stata inclusa nelle aree tutelate sia perché è un grande spazio inedificato con potenziale vocazione agricola sia perché contiguo al fiume Lambro oggetto di tutela regionale con l’istituzione del Parco regionale della Media Valle del Lambro”.
Da tali elementi è stato dedotto che la scelta di pianificazione compiuta dall’Amministrazione non è “né contraddittoria, né irragionevole, né in alcun modo viziata”.
12.2. Quanto poi alle previsioni contenute nelle deliberazioni consiliari n. 11 del 21 marzo 2012 e n. 90 del 4 ottobre 2011, oggetto di successiva revoca da parte del Comune, il TAR ha richiamato le considerazioni esposte nella sentenza n. 2787 del 2018 la cui impugnativa, trattenuta in decisione nella medesima camera di consiglio del 19 novembre 2020 alla quale è stato introitato il presente gravame, è stata parimenti rigettata.
La revoca della variante adottata nel 2012 risulta infatti conforme ai principi applicabili in materia e alle esigenze di tutela dei valori ambientali e paesaggistici, perseguibili anche in sede di pianificazione urbanistica.
A ciò si aggiunga che siffatta revoca è stata emessa in ordine ad una variante meramente adottata, in relazione alla quale non era pertanto necessario operare valutazioni “comparative” tra gli interessi coinvolti, non essendosi potuto consolidare, nei privati eventualmente beneficiari delle relative previsioni, affidamento alcuno.
13. Infine, quanto alle reiterate doglianze contenute nei motivi aggiunti di primo grado del 29 aprile 2015, è decisivo considerare che lo schema di convenzione impugnato si limita a disciplinare la gestione associata del PLIS ed è stato predisposto, come evidenziato dal Comune di Monza, in attuazione del protocollo di intesa stipulato dai Comuni interessati il 9 ottobre 2013.
Si tratta, cioè, di un atto che non incide sull’effettiva perimetrazione del PLIS ed ha come presupposto per la sua efficacia non già la proposta comunale di ampliamento impugnata, bensì la successiva approvazione delle modifiche al perimetro del PLIS medesimo.
14. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere respinto.
Le spese del secondo grado seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, n. 5950 del 2019, di cui in premessa, lo respinge.
Condanna la società appellante alla rifusione delle spese del grado nei confronti del Comune di Monza, che liquida complessivamente in euro 8.000,00 (ottomila/00), oltre gli accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2020 – tenutasi in videoconferenza da remoto - con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere
Nicola D'Angelo, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
Giuseppa Carluccio, Consigliere