ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 5 gennaio 2021

Argomenti trattati:
Procedimento amministrativo

Articolo inserito il 08-01-2021
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Sulla applicazione dell’avviso di avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione.

SENTENZA N. 41
L’avviso d’avvio d’un procedimento amministrativo, come tutte le norme sulla partecipazione procedimentale del privato, non è fine a se stesso, né va mai applicato in modo meccanico onde la comunicazione è superflua, con prevalenza quindi dei principi di economicità e speditezza dell'azione amministrativa, ogni qual volta l'interessato sia già a conoscenza di vicende che conducono all'apertura di un procedimento con effetti lesivi nei suoi confronti e, comunque, ha avuto l’opportunità di far constare il proprio dissenso, foss’anche in via d’azione (cfr. Cons. St., V, 20 febbraio 2020 n. 1290).
FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente è titolare dal 1999 di concessione per lo sfruttamento agricolo su un terreno demaniale di circa mq. 12.000, in via Posillipo n. 223, con annessa casa colonica, dove ha da tempo trasferito la propria residenza, insieme al suo nucleo familiare.
Con l’epigrafata disposizione dirigenziale, la cui legittimità è controversa nell’odierno giudizio, il Comune di Napoli ha ingiunto al ricorrente, in qualità di responsabile, la demolizione delle opere seguenti edilizie, in tesi abusivamente eseguite nel predetto terreno: Baracca in legno e plastica di mq. 5,00 x 2,00 di altezza - uso deposito; Baracca a struttura mista di mq. 15,00 x 1,80 di altezza -uso conigliera; Baracca pollaio di mq. 10,00 x 1,70 di altezza; Baracca deposito di mq. 10,00 x 1,70 di altezza; Manufatto totalmente in legno di mq. 10,00 x 2,50 di altezza; Tettoia in ferro e plastica di mq. 42.00 x 4,00 di altezza; Tettoia retrostante l'abitazione di mq. 6,00 x 2,00 di altezza.
Trattasi, in tesi del ricorrente, di baracche e manufatti che, benché rilevati solo nel febbraio 2015 dalla Polizia Locale, sarebbero stati realizzati sin dai primi anni del 1900 da suoi parenti, precedenti concessionari, da sempre adibiti a deposito attrezzi e a ricovero di animali da cortile, ovvero di manufatti che al tempo in cui sono stati assemblati non abbisognavano di provvedimenti autorizzativi e in relazione ai quali sarebbero stati effettuati solamente interventi di ordinaria manutenzione, con mera sostituzione dei materiali usurati.
A sostegno dell’impugnativa il ricorrente deduce tre articolati motivi, con cui, questo in estrema e doverosa sintesi il contenuto delle censure, lamenta:
- la violazione della disciplina legale in materia di partecipazione al procedimento amministrativo, non essendoci stata nel caso di specie alcuna comunicazione di avvio del procedimento, in tesi ritenuta doverosa;
- il difetto di motivazione in ordine alla necessità di procedere, a distanza di un così considerevole lasso di tempo dalla realizzazione dei manufatti alla loro demolizione, trascurandosi di considerare che il tempo trascorso dalla commissione dell'abuso, senza alcun intervento da parte dell'Amministrazione preposta alla vigilanza, ha ingenerato il protrarsi di una situazione di “apparentia iuris” tale da giustificare una posizione di legittimo affidamento in ordine alla regolarità urbanistica di tali manufatti;
- difetto di motivazione, sotto ulteriore profilo, per non aver l’amministrazione indicato le ragioni della necessità di irrogare la sanzione demolitoria, a fronte di opere di modestissima entità, realizzate prima del 1935, quando con delibere del Commissario Straordinario di Governo del n. 2372 del 15 settembre 1935 e n. 2584 del 10 ottobre 1935 veniva introdotta per la città di Napoli la necessità di un titolo abilitativo edilizio per l’esercizio dello ius edificandi.
2. Si è costituito in resistenza il Comune di Napoli che, in vista della decisione di merito del ricorso, ha depositato articolata memoria, con cui ha controdedotto in fatto e in diritto alle censure formulate con l’introdotto gravame, rimarcando la legittimità dell’atto impugnato.
3. All’udienza straordinaria del 16 dicembre 2020, tenutasi con modalità telematiche ex art. 25 del D.L. 137/2020, la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli atti.
4. Il ricorso non è fondato.
4.1 Con il primo motivo, la difesa del ricorrente deduce l’asserita violazione dalla normativa posta a presidio delle garanzie di partecipazione procedimentale.
Il motivo è manifestamente infondato.
Sul punto il Collegio intende richiamare il pacifico orientamento giurisprudenziale, da cui non si ravvisano motivi per discostarsi, per cui i provvedimenti di repressione degli abusi edilizi sono atti dovuti con carattere essenzialmente vincolato e privi di margini discrezionali, in relazione ai quali l'Amministrazione non è tenuta ad inviare la comunicazione di avvio del procedimento, essendo esclusa la possibilità di apporti partecipativi dei soggetti interessati; ciò anche in applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990, secondo cui non è annullabile il provvedimento adottato in violazione delle norme sul procedimento amministrativo, qualora per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
La giurisprudenza ha infatti costantemente chiarito che l'ordinanza di demolizione va emanata senza indugio e, in quanto tale, non deve essere preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche, secondo un procedimento di natura vincolata tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato, che si ricollega ad un preciso presupposto di fatto, cioè l'abuso, di cui peraltro l'interessato non può non essere a conoscenza, rientrando direttamente nella sua sfera di controllo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, n. 3984 del 19 luglio 2019).
E’ inoltre da rammentare che l’avviso d’avvio d’un procedimento amministrativo, come tutte le norme sulla partecipazione procedimentale del privato, non è fine a se stesso, né va mai applicato in modo meccanico onde la comunicazione è superflua, con prevalenza quindi dei principi di economicità e speditezza dell'azione amministrativa, ogni qual volta l'interessato sia già a conoscenza di vicende che conducono all'apertura di un procedimento con effetti lesivi nei suoi confronti e, comunque, ha avuto l’opportunità di far constare il proprio dissenso, foss’anche in via d’azione (cfr. Cons. St., V, 20 febbraio 2020 n. 1290).
Nel caso all’esame, da quanto è emerso dagli atti, il ricorrente ha senz’altro avuto conoscenza del procedimento avviato nei suoi confronti a seguito della contestazione delle opere abusive, come da verbale di sopralluogo redatto in data 20 febbraio 2015.
4.2 Analogamente, del tutto infondate sono anche le ulteriori censure spiegate con cui si sostiene la violazione da parte dell’amministrazione dell’obbligo di adeguatamente motivare la scelta di ingiungere l’abbattimento dei manufatti, in considerazione del lungo lasso di tempo trascorso dalla loro edificazione.
Ed invero, per costante giurisprudenza, dalla natura vincolata dell'esercizio del potere repressivo delle opere edilizie realizzate in assenza del titolo edilizio, mediante l'applicazione della misura ripristinatoria, consegue che l'ingiunzione di demolizione contenuta nell’ordine di ripristino può ritenersi sufficientemente motivata per effetto della stessa descrizione delle caratteristiche dell’opera abusiva, recante in sé l'accertamento del carattere illecito dell’intervento, quale presupposto necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 03 agosto 2016, n. 4017).
Né si richiede una valutazione specifica delle ragioni di interesse pubblico ovvero una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né - ancora - una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare. Deve, infatti, riconoscersi all'illecito edilizio natura di illecito permanente in quanto un immobile interessato da un intervento illegittimo conserva nel tempo la sua natura abusiva tale per cui l'interesse pubblico al ripristino della legalità violata è “in re ipsa”, quindi l'interesse del privato deve intendersi necessariamente recessivo rispetto all'interesse pubblico all'osservanza della normativa urbanistico-edilizia e al corretto governo del territorio (Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907), non potendo l'interessato dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (cfr. Cons. Stato, VI, 31 maggio 2013, n. 3010; Cons. Stato, VI, 11 maggio 2011, n. 2781).
In particolare, nel caso di abusi edilizi vi è un soggetto che pone in essere un comportamento contrastante con le prescrizioni dell’ordinamento, confidando nell’omissione dei controlli o comunque nella persistente inerzia dell’amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza. In questi casi il fattore tempo non agisce in sinergia con l’apparente legittimità dell’azione amministrativa favorevole, a tutela di un’aspettativa conforme alle statuizioni amministrative pregresse (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5088; Cons. Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4907; Cons. Stato, IV, 4 maggio 2012, n. 2592).
Al riguardo il Collegio rileva come di affidamento meritevole di tutela si possa parlare solo ove il privato, il quale abbia correttamente ed in senso compiuto reso nota la propria posizione all’Amministrazione, venga indotto da un provvedimento della stessa Amministrazione a ritenere come legittimo il suo operato, non già nel caso, come quello di specie, in cui si commetta un illecito a tutta insaputa della stessa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 settembre 2009, n. 5509).
Dunque, anche sotto l’ulteriore profilo esaminato la doglianza è infondata, essendo accertata la totale abusività delle opere e, dunque, risultando la motivazione dell’ordine demolitorio in re ipsa, in ragione della sua natura di atto dovuto, privo di alternative discrezionali.
4.3 Infine, nemmeno merita accoglimento il terzo ed ultimo motivo di ricorso, dovendosi rilevare che il presupposto su cui si basa la censura, rappresentato dalla remota edificazione ante 1935 che escluderebbe il bisogno di alcuna autorizzazione, è rimasto del tutto sfornito di prova; né il sig. Cimatti ha provato la propria qualità di coltivare diretto.
Per giurisprudenza consolidata, in omaggio al principio di vicinanza della prova, l'onere di dimostrare l'epoca di realizzazione di una costruzione incombe sull'interessato, e non sull'amministrazione, la quale – in presenza di un'opera edilizia sine titulo – ha solo il potere-dovere di sanzionarla e di adottare, ove ricorrano i presupposti, il provvedimento demolitorio: in tali ipotesi, spetta, cioè, al ricorrente fornire prova inconfutabile, ai sensi degli artt. 63 comma 1, e 64 comma 1, cod. proc. amm., in relazione a circostanze che rientrano nella sua disponibilità (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 703/2012; sez. VI, n. 631/2013; sez. Vi, n. 4182/2013; sez. III, n. 4546/2013; sez. VI, n. 6159/2013; sez. IV, n. 46/2014; n. 2782/2014; n. 511/2016; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 4122/2017; sez. III, n. 5212/2017; Salerno, sez. I, n. 951/2018; Napoli sez. VI, n. 4769/2018).
Né vale in senso contrario può valere la circostanza che nel verbale si parli di opere di vecchissima fattura, non provandosi in tal modo la loro preesistenza al 1935.
A tanto consegue l’irrilevanza della qualificazione in termini di manutenzione straordinaria ovvero di ristrutturazione degli interventi successivi effettuati a scopo riparatorio, su cui il ricorrente si sofferma al fine di dimostrare la non necessità di autorizzazione, facendoli rientrare nell’elenco di cui all’art. 24 del regolamento edilizio comunale, atteso che “in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche) ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale alla quale ineriscono strutturalmente”, sicché non può ammettersi “la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive”, con conseguente “obbligo del comune di ordinarne la demolizione” (cfr. Tar Campania, Napoli, VI Sez., 5 giugno 2013, n. 2910).
Dunque, trattandosi di opere nel loro complesso non certo di modesta entità, con considerevole aumento di volumi e superfici, e realizzate sine titulo su suolo demaniale, evidentemente senza permesso dell’Ente titolare, risulta affatto giustificata la sanzione demolitoria adottata dall’amministrazione a fronte della oggettiva consistenza degli abusi accertati.
5. Alla luce di quanto fin qui esposto, il merita di essere respinto, in quanto infondato.
6. Da ultimo, le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, Sez. IV, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore dell’amministrazione comunale di Napoli che liquida in complessivi €. 1.500,00, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2020, tenuta da remoto con modalità Microsoft teams, con l'intervento dei magistrati:
Angelo Scafuri, Presidente
Ida Raiola, Consigliere
Maria Grazia D'Alterio, Primo Referendario, Estensore