Urbanistica Italiana
Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia · ISSN 2498-9916
Sulla differenza tra parcheggi pubblici e parcheggi pertinenziali
Premassima
Sulla differenza tra parcheggi pubblici e parcheggi pertinenziali
Testo integrale
1. ll Decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 non prevede affatto che le dotazioni di aree a standards (cfr. artt. 3 e 4) debbano essere soddisfatte per i singoli ambiti, disponendo che gli stessi devono essere rapportati all’intero territorio comunale o, più precisamente, alle “diverse zone territoriali omogenee” (cfr. TRGA 27.10.1997 n. 322)
2. Non devono essere confusi i parcheggi pubblici con quelli pertinenziali: i primi sono disciplinati dall'art. 41 quinquies, ottavo comma, i secondi sono previsti dall'art. 41 sexies della l. 17.8.1942 n. 1150. Mentre quelli di cui alla prima disposizione sono qualificati come aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di "standards", i parcheggi di cui al successivo art. 41 sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, di guisa che l'art. 3, comma 2 lett. d) del D.M. 2.4.1968 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli "standards",
F A T T O
Gestione alberghiera s.a.s. e Sistemi idrotermici s.n.c. (d’ora in poi Gestione alberghiera e Sistemi idrotermici), con ricorso collettivo, impugnano gli atti di adozione ed approvazione del PRG di Predazzo in relazione alle previsioni poste per il compendio di loro proprietà, posto in fregio a Corso Dolomiti.
Per effetto di tali disposizioni, parte dell’area viene assoggettata a piano attuativo L9 - per il quale è stabilita una volumetria pari a quella in atto esistente, con la possibilità di aumento nella misura del 5% (di cui il 30% da destinarsi ad attività commerciale ed artigianale ed il 70% ad attività alberghiera) - con inserimento su tali aree di un percorso ciclabile (di m. 3 di larghezza), la fascia latistante il corso del torrente Avisio viene classificata come verde pubblico, mentre una porzione posta al di là della via pubblica viene azzonata come “aree edificabili sature”.
Le ricorrenti articolano le seguenti doglianze:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 18 n. 4, 40 e 41 L. prov. 5.9.1991 n. 22, in relazione all’art. 23 n. 4 bis dello stesso ordinamento urbanistico con riferimento agli standards urbanistici (posti machina, area a verde ecc.) previsti dagli artt. 1 e segg. del D.M. 2.4.1968 n. 1444 ed eccesso di potere per illogicità e travisamento; per difetto di motivazione in ordine all’inserimento di una pista ciclabile a carico del parcheggio esistente dell’albergo e delle pertinenze con rampa di accesso alla via Dolomiti che costituisce costruzione a contatto con le pareti finestrate dell’albergo”; eccesso di potere per antinomia tra l’art. 22 (L9) e le prescrizioni dell’art. 13 c. 1 “area alberghiera”; rilevandosi che, in forza di tali riduttive previsioni, Sistemi idrotermici, che già raggiunge il 30% della volumetria esistente, non ha la possibilità di alcun adeguamento funzionale, che sarebbe invece possibile ove fosse stato previsto un incremento del 10%; inoltre evidenziandosi che l’eliminazione della pista ciclabile e l’estensione dell’area destinata a riqualificazione urbanistica all’interno del lotto sono necessarie per soddisfare gli standards minimi dei parcheggi previsti per le due proprietà, infine, che il percorso della pista ciclabile determinerebbe l’interclusione dell’accesso all’albergo.
2) Violazione degli artt. 40 e 41 L. prov. 5.9.1991 n. 22 e s.m. per violazione dell’obbligo di astensione degli amministratori comunali in sede di procedura di approvazione; in quanto l’osservazione n. 151 presentata dal legale rappresentante delle ricorrenti società, Bosin Ottavio, è stata sottoposta dal progettista all’assessore all’urbanistica (nota del 12.10.2001), “per un controllo preventivo prima dell’incontro di venerdì 19.10.2001 con il Commissario ad acta”, così determinando un’interferenza nella procedura di piano degli amministratori dichiaratisi incompatibili.
3) Danno urbanistico ex D.L. 80/1998; con riserva di chiedere, in separata sede, il danno per indisponibilità urbanistica ai sensi della sentenza 176/1999 della Corte costituzionale.
Si è costituito il Comune di Predazzo, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso collettivo per conflitto d’interessi fra le ricorrenti - discendente dalla circostanza che l’aumento della percentuale da destinarsi ad attività artigianale finirebbe per contenere e diminuire la percentuale destinata alla società alberghiera per la riqualificazione - e contestando, nel merito, il fondamento del gravame.
Alla pubblica udienza del 27.1.2005 le ricorrenti hanno chiesto termine per proporre motivi aggiunti a seguito dell’avvenuta produzione in giudizio, in data 5.1.2005, da parte del Comune di Predazzo, del verbale della CUP dd. 12.9.2002 e del parere reso in data 2.4.2003 dal Commissario ad acta per la redazione del PRG con controdeduzioni alle osservazioni della CUP,
Gestione Alberghiera e Sistemi Idrotermici - con atto notificato il 3 e 4.3.2005 e depositato il 15.3.2005 – hanno articolato il seguente motivo aggiunto:
4) “Eccesso di potere per motivazione travisata e contraddittoria e per violazione e falsa applicazione degli artt. 53 e 54 l.p. 5.9.1991 n. 22, essendo stata disposta internamente alla perimetrazione del piano di lottizzazione “L9” – con relativo obbligo di convenzionamento e cessione gratuita di aree occorrenti alla sua realizzazione – una pista ciclabile che però non è infrastruttura della lottizzazione, bensì opera di viabilità del PRG a servizio della collettività per il collegamento del centro storico (via Mazzini) con la pista ciclabile lungo il torrente Avisio”, sostenendosi che la pista ciclabile che viene a gravare sul piano attuativo integra una struttura primaria del PRG che, come tale, non potrebbe costituire oggetto di cessione gratuita, ma avrebbe dovuto essere oggetto di ordinaria procedura espropriativa.
Con memoria depositata il 15.4.2005 le due società ricorrenti affermano che non sussisterebbe l’eccepito conflitto d’interesse in quanto esse hanno come legale rappresentante Bosin Ottavio e perché, attraverso il richiesto aumento dal 5% al 10%, la volumetria resa disponibile (pari a mc. 9.341,20) consentirebbe di soddisfare le esigenze di aumento di entrambe.
Con memoria depositata in data 18 aprile 2005, il comune di Predazzo osserva che con i motivi aggiunti le ricorrenti avrebbero posto in essere un’ inammissibile mutatio libelli, poiché la censura ivi prospettata (di reiterazione di un vincolo espropriativo attraverso la previsione della pista ciclabile e della fascia a verde) ben avrebbe potuto essere introdotta con il ricorso originario.
Alla pubblica udienza del 29.4.2005 il gravame è stato trattenuto per la decisione.
D I R I T T O
Con il ricorso all’esame Gestione alberghiera e Sistemi idrotermici impugnano gli atti di adozione ed approvazione del PRG di Predazzo con riguardo alle previsioni poste in essere relativamente al compendio di loro proprietà.
Il Collegio può prescindere dalla disamina dell’eccezione di inammissibilità del proposto ricorso collettivo – per conflitto d’interesse fra le due ricorrenti – posto che questo, come si verrà ad esporre in prosieguo, risulta infondato nel merito.
Sotto un profilo fattuale, va rilevato che Gestione alberghiera è proprietaria delle p.ed. 1915 e della p.f. 11676/8, costituenti l’albergo Maria e la relativa pertinenza, nonché delle pp.ff. 11675/2, 11628/4 e 12050/13, costituenti l’area destinata a parcheggio dell’attività alberghiera, mentre Sistemi Idrotermici è proprietaria della p.ed. 2452, ove sorgono magazzini e laboratori destinati ad attività artigianali.
Con il nuovo PRG (cfr. l’estratto doc. n. 5 del deposito documentale del Comune del 5.1.2005 e il doc. 1 del deposito in data 31.12.2004 delle ricorrenti) le pp.ed. 1915 e 2452 nonché la p.f. 11676/8 (per la maggior parte) sono state inserite nel piano di lottizzazione L9 con destinazione ad “aree di espansione e riqualificazione urbanistica”, una porzione della p.f. 11676/8 è stata classificata “verde pubblico”, mentre le pp.ff. 11675/2, 11628/4 e 12050/13 (che sono poste dal lato opposto del corso Dolomiti) sono rimaste all’esterno del perimetro del piano L9 e sono state classificate come “aree edificate sature”.
L’art. 22.9 delle norme tecniche d’attuazione che disciplina il PL9 stabilisce che:
- “il piano potrà prevedere una volumetria massima pari a quella esistente, con un aumento del 5%, dei quali: il 30% per attività commerciale ed artigianale, il 70% per attività alberghiera”;
- “il rilascio della concessione edilizia è subordinato all’approvazione del piano di lottizzazione e alla stipula di una specifica convenzione, con riferimento a tempi e modalità per la realizzazione delle idonee opere di urbanizzazione primaria ed infrastrutturazione, nonché della realizzazione del percorso ciclabile in fregio al lato sud”.
Con il primo motivo, si censura la restrittiva previsione urbanistica tenuta ferma dall’Amministrazione comunale anche dopo la presentazione di osservazioni con le quali si è sottolineato come, in forza di tali riduttive previsioni, Sistemi idrotermici, che già raggiunge il 30% della volumetria esistente, non ha la possibilità di alcun adeguamento funzionale, che sarebbe invece possibile ove fosse stato previsto un incremento del 10%.
Inoltre, si evidenzia che le superfici destinate al percorso della pista ciclabile e la riconduzione delle zone classificate come “aree edificate sature” all’interno del lotto sono necessarie per poter soddisfare gli standards minimi dei parcheggi previsti per poter realizzare un’adeguata riqualificazione della struttura ricettiva.
Da ultimo, il percorso della pista ciclabile verrebbe a porsi necessariamente a ridosso dell’albergo, determinando la chiusura di finestre e dello stesso passaggio attorno all’edificio.
La complessa doglianza deve essere disattesa.
Sotto un profilo d’ordine generale, va rilevato che, nel contesto della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell'Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (orientamento pacifico in giurisprudenza: cfr. ex multis Cons. St. Sez. IV 14 dicembre 2002, n. 6927).
Tali scelte non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative qualificate o particolari affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni (ad esempio in virtù di precedenti convenzioni di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato) appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
In tale prospettiva, la giurisprudenza ha segnalato che non può ritenersi qualificato l'interesse del privato proprietario correlato ad una precedente previsione urbanistica che consenta un utilizzo dell'area in modo più proficuo, per il quale vale il principio generale della non necessità di motivazioni ulteriori rispetto a quelle che si possono evincere dai criteri di ordine tecnico urbanistico seguiti per la redazione del progetto di strumento.
In questo caso, infatti, viene in considerazione un’aspettativa generica del privato alla non reformatio in pejus delle destinazioni di zona edificabili, cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica, per ragioni analoghe a quelle per cui il divieto della reformatio in pejus è un criterio del tutto inidoneo, atteso il difetto di qualsivoglia copertura costituzionale, a vincolare il Legislatore (cfr. Cons.St. Ad. Plen. 22.12.1999 n. 24).
Riguardo alla fattispecie all’esame, va osservato che:
- nella relazione tecnica al PRG si evidenzia (art. 22.9) che l’area è ubicata nell’abitato di Predazzo ed è delimitata dalla viabilità principale e di attraversamento (Corso Dolomiti e dalla passeggiata Lungo Avisio);
- nella precedente zonizzazione urbanistica le aree in questione erano ricomprese in zona B (vale a dire di completamento);
- la scelta operata dall’Amministrazione, risulta in armonia con gli obiettivi e gli indirizzi programmatici, esposti nella relazione illustrativa, di procedere al miglioramento ed alla riqualificazione dell’esistente, mediante il recupero del patrimonio edilizio esistente, contenendo nei limiti strettamente necessari gli sviluppi volumetrici;
- la suddivisione percentuale fra spazi alberghieri ed artigianali costituisce apprezzamento di merito, come tale sottratto al sindacato di legittimità, mentre la preferenza al settore alberghiero è in armonia con gli obiettivi del piano, attesa la vocazione turistica dell’economia locale.
Va soggiunto – con riguardo a tali profili – che l’osservazione n. 151 (proposta da Bosin Ottavio), con la quale si chiedeva l’incremento al 10% dell’aumento volumetrico rispetto all’esistente, è stata respinta con motivazione congrua da parte del Comune, essendosi rilevato che: “per gli obiettivi di riordino urbanistico ed edilizio previsti dal PRG, l’aumento di volume concesso, ancorché modesto, è sufficiente”.
Con il secondo motivo si lamenta la violazione dell’obbligo di astensione degli amministratori comunali in conflitto d’interessi in sede di procedura di approvazione, che sarebbe stata operata allorché l’osservazione n. 151 proposta da Bosin Ottavio è stata sottoposta dal progettista (con nota del 12.10.2001), all’assessore all’urbanistica “per un controllo preventivo prima dell’incontro di venerdì 19.10.2001 con il Commissario ad acta”.
La doglianza va disattesa, in quanto va limitato ai soli organi deliberanti l’ambito di applicazione della disposizione di cui all'art. 14, comma 1 bis del T.U. sull’ordinamento dei comuni DPGR 27.2.1995 n. 4/L, il quale prevede l’obbligo di astensione (cfr. in tal senso TRGA 22.3.2003 n. 134).
Passando alla disamina degli altri profili sollevati dalle deducenti, va evidenziato che:
- la prospettata impossibilità di soddisfare in loco la quantità minima di standards necessari per operare la riqualificazione della struttura alberghiera, non coglie nel segno (oltre che perché muove dalla premessa, sopra disattesa, che dovesse essere consentito un maggior incremento volumetrico) in quanto opera una lettura erronea delle previsioni poste dal Decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, il quale non prevede affatto che le dotazioni di aree a standards (cfr. artt. 3 e 4) debbano essere soddisfatte per i singoli ambiti, disponendo che gli stessi devono essere rapportati all’intero territorio comunale o, più precisamente, alle “diverse zone territoriali omogenee” (cfr. TRGA 27.10.1997 n. 322);
- inoltre, non devono essere confusi i parcheggi pubblici con quelli pertinenziali: i primi sono disciplinati dall'art. 41 quinquies, ottavo comma, i secondi sono previsti dall'art. 41 sexies della l. 17.8.1942 n. 1150. Mentre quelli di cui alla prima disposizione sono qualificati come aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di "standards", i parcheggi di cui al successivo art. 41 sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, di guisa che l'art. 3, comma 2 lett. d) del D.M. 2.4.1968 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli "standards", distinzione ripresa dalla l.p. 5.9.1991, n. 22, rispettivamente all’art. 23 e all’art. 73;
- del tutto fuori luogo risulta il richiamo, operato dalle ricorrenti, alla necessità di reperire alloggi per i lavoratori immigrati (un posto letto ogni quattro dipendenti), dato che la l.p. 13.11.1992 n. 21 non prescrive che gli alloggi debbano essere realizzati nell’edificio produttivo, mentre l’art. 16 del PUP stabilisce il limite massimo di 400 mc. per la destinazione ad unità residenziale negli insediamenti produttivi;
- la previsione di una fascia a verde lungo il torrente Avisio attiene - come esaurientemente evidenziato dall’Amministrazione in sede di controdeduzioni - alla realizzazione di un parco fluviale costituente previsione fondamentale per il sistema del verde del PRG e si pone anche come sistema di salvaguardia e tutela ambientale e paesaggistico.
Per quanto riguarda, infine, la realizzazione della pista ciclabile, oggetto di contestazione sia con il primo motivo che con il motivo aggiunto, va rilevato che, in sede di controdeduzioni, è stato correttamente evidenziato dall’Amministrazione che il deducente muove da “un’ipotesi progettuale del tutto personale” e che “il progetto esecutivo potrà scegliere il percorso più idoneo”.
Sempre in tema di pista ciclabile, con il motivo aggiunto, si rileva che non si tratta di infrastruttura pertinente alla lottizzazione, bensì di un’opera di viabilità del PRG, posta a servizio della collettività per il collegamento del centro storico (via Mazzini) con la pista ciclabile lungo il torrente Avisio. Da ciò consegue che non potrebbe gravare sul piano attuativo, come obbligo di cessione gratuita, ma deve essere oggetto di un’ordinaria procedura espropriativa.
La doglianza, a prescindere dalla sua ammissibilità in sede di motivi aggiunti, deve essere disattesa.
E’ noto che per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica sussiste l’obbligo specifico di indennizzo una volta che sia decorso il termine di durata di cui all’art. 2 della legge n. 1187 del 1968, ma siffatto principio, come statuito dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. 20 maggio 1999 n. 179, idem 18 dicembre 2001 n. 411) e di merito (Cons. Stato, Ad. Plen. 22/12/1999 n. 24) si applica in presenza di vincoli preordinati all’espropriazione o che comportino inedificabilità.
Nel caso all’esame, deve rilevarsi che con il precedente strumento urbanistico le proprietà delle ricorrenti erano edificabili, posto che l’art. 35 bis delle NTA consentiva interventi di manutenzione straordinaria e ordinaria.
Viene, quindi, meno lo stesso presupposto per il configurarsi della reiterazione di un vincolo con carattere espropriativo.
Conclusivamente il gravame deve essere rigettato, siccome infondato.
Sussistono giusti motivi per addivenirsi alla compensazione, fra le parti, delle spese del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 346/2003, lo respinge.
Spese del giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Trento, nella Camera di Consiglio del 29 aprile 2005, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Paolo Numerico Presidente
dott. Sergio Conti Consigliere estensore
dott. Fiorenzo Tomaselli Consigliere
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 6 giugno 2005.
Il Segretario Generale
dott. Giovanni Tanel
2. Non devono essere confusi i parcheggi pubblici con quelli pertinenziali: i primi sono disciplinati dall'art. 41 quinquies, ottavo comma, i secondi sono previsti dall'art. 41 sexies della l. 17.8.1942 n. 1150. Mentre quelli di cui alla prima disposizione sono qualificati come aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di "standards", i parcheggi di cui al successivo art. 41 sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, di guisa che l'art. 3, comma 2 lett. d) del D.M. 2.4.1968 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli "standards",
F A T T O
Gestione alberghiera s.a.s. e Sistemi idrotermici s.n.c. (d’ora in poi Gestione alberghiera e Sistemi idrotermici), con ricorso collettivo, impugnano gli atti di adozione ed approvazione del PRG di Predazzo in relazione alle previsioni poste per il compendio di loro proprietà, posto in fregio a Corso Dolomiti.
Per effetto di tali disposizioni, parte dell’area viene assoggettata a piano attuativo L9 - per il quale è stabilita una volumetria pari a quella in atto esistente, con la possibilità di aumento nella misura del 5% (di cui il 30% da destinarsi ad attività commerciale ed artigianale ed il 70% ad attività alberghiera) - con inserimento su tali aree di un percorso ciclabile (di m. 3 di larghezza), la fascia latistante il corso del torrente Avisio viene classificata come verde pubblico, mentre una porzione posta al di là della via pubblica viene azzonata come “aree edificabili sature”.
Le ricorrenti articolano le seguenti doglianze:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 18 n. 4, 40 e 41 L. prov. 5.9.1991 n. 22, in relazione all’art. 23 n. 4 bis dello stesso ordinamento urbanistico con riferimento agli standards urbanistici (posti machina, area a verde ecc.) previsti dagli artt. 1 e segg. del D.M. 2.4.1968 n. 1444 ed eccesso di potere per illogicità e travisamento; per difetto di motivazione in ordine all’inserimento di una pista ciclabile a carico del parcheggio esistente dell’albergo e delle pertinenze con rampa di accesso alla via Dolomiti che costituisce costruzione a contatto con le pareti finestrate dell’albergo”; eccesso di potere per antinomia tra l’art. 22 (L9) e le prescrizioni dell’art. 13 c. 1 “area alberghiera”; rilevandosi che, in forza di tali riduttive previsioni, Sistemi idrotermici, che già raggiunge il 30% della volumetria esistente, non ha la possibilità di alcun adeguamento funzionale, che sarebbe invece possibile ove fosse stato previsto un incremento del 10%; inoltre evidenziandosi che l’eliminazione della pista ciclabile e l’estensione dell’area destinata a riqualificazione urbanistica all’interno del lotto sono necessarie per soddisfare gli standards minimi dei parcheggi previsti per le due proprietà, infine, che il percorso della pista ciclabile determinerebbe l’interclusione dell’accesso all’albergo.
2) Violazione degli artt. 40 e 41 L. prov. 5.9.1991 n. 22 e s.m. per violazione dell’obbligo di astensione degli amministratori comunali in sede di procedura di approvazione; in quanto l’osservazione n. 151 presentata dal legale rappresentante delle ricorrenti società, Bosin Ottavio, è stata sottoposta dal progettista all’assessore all’urbanistica (nota del 12.10.2001), “per un controllo preventivo prima dell’incontro di venerdì 19.10.2001 con il Commissario ad acta”, così determinando un’interferenza nella procedura di piano degli amministratori dichiaratisi incompatibili.
3) Danno urbanistico ex D.L. 80/1998; con riserva di chiedere, in separata sede, il danno per indisponibilità urbanistica ai sensi della sentenza 176/1999 della Corte costituzionale.
Si è costituito il Comune di Predazzo, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso collettivo per conflitto d’interessi fra le ricorrenti - discendente dalla circostanza che l’aumento della percentuale da destinarsi ad attività artigianale finirebbe per contenere e diminuire la percentuale destinata alla società alberghiera per la riqualificazione - e contestando, nel merito, il fondamento del gravame.
Alla pubblica udienza del 27.1.2005 le ricorrenti hanno chiesto termine per proporre motivi aggiunti a seguito dell’avvenuta produzione in giudizio, in data 5.1.2005, da parte del Comune di Predazzo, del verbale della CUP dd. 12.9.2002 e del parere reso in data 2.4.2003 dal Commissario ad acta per la redazione del PRG con controdeduzioni alle osservazioni della CUP,
Gestione Alberghiera e Sistemi Idrotermici - con atto notificato il 3 e 4.3.2005 e depositato il 15.3.2005 – hanno articolato il seguente motivo aggiunto:
4) “Eccesso di potere per motivazione travisata e contraddittoria e per violazione e falsa applicazione degli artt. 53 e 54 l.p. 5.9.1991 n. 22, essendo stata disposta internamente alla perimetrazione del piano di lottizzazione “L9” – con relativo obbligo di convenzionamento e cessione gratuita di aree occorrenti alla sua realizzazione – una pista ciclabile che però non è infrastruttura della lottizzazione, bensì opera di viabilità del PRG a servizio della collettività per il collegamento del centro storico (via Mazzini) con la pista ciclabile lungo il torrente Avisio”, sostenendosi che la pista ciclabile che viene a gravare sul piano attuativo integra una struttura primaria del PRG che, come tale, non potrebbe costituire oggetto di cessione gratuita, ma avrebbe dovuto essere oggetto di ordinaria procedura espropriativa.
Con memoria depositata il 15.4.2005 le due società ricorrenti affermano che non sussisterebbe l’eccepito conflitto d’interesse in quanto esse hanno come legale rappresentante Bosin Ottavio e perché, attraverso il richiesto aumento dal 5% al 10%, la volumetria resa disponibile (pari a mc. 9.341,20) consentirebbe di soddisfare le esigenze di aumento di entrambe.
Con memoria depositata in data 18 aprile 2005, il comune di Predazzo osserva che con i motivi aggiunti le ricorrenti avrebbero posto in essere un’ inammissibile mutatio libelli, poiché la censura ivi prospettata (di reiterazione di un vincolo espropriativo attraverso la previsione della pista ciclabile e della fascia a verde) ben avrebbe potuto essere introdotta con il ricorso originario.
Alla pubblica udienza del 29.4.2005 il gravame è stato trattenuto per la decisione.
D I R I T T O
Con il ricorso all’esame Gestione alberghiera e Sistemi idrotermici impugnano gli atti di adozione ed approvazione del PRG di Predazzo con riguardo alle previsioni poste in essere relativamente al compendio di loro proprietà.
Il Collegio può prescindere dalla disamina dell’eccezione di inammissibilità del proposto ricorso collettivo – per conflitto d’interesse fra le due ricorrenti – posto che questo, come si verrà ad esporre in prosieguo, risulta infondato nel merito.
Sotto un profilo fattuale, va rilevato che Gestione alberghiera è proprietaria delle p.ed. 1915 e della p.f. 11676/8, costituenti l’albergo Maria e la relativa pertinenza, nonché delle pp.ff. 11675/2, 11628/4 e 12050/13, costituenti l’area destinata a parcheggio dell’attività alberghiera, mentre Sistemi Idrotermici è proprietaria della p.ed. 2452, ove sorgono magazzini e laboratori destinati ad attività artigianali.
Con il nuovo PRG (cfr. l’estratto doc. n. 5 del deposito documentale del Comune del 5.1.2005 e il doc. 1 del deposito in data 31.12.2004 delle ricorrenti) le pp.ed. 1915 e 2452 nonché la p.f. 11676/8 (per la maggior parte) sono state inserite nel piano di lottizzazione L9 con destinazione ad “aree di espansione e riqualificazione urbanistica”, una porzione della p.f. 11676/8 è stata classificata “verde pubblico”, mentre le pp.ff. 11675/2, 11628/4 e 12050/13 (che sono poste dal lato opposto del corso Dolomiti) sono rimaste all’esterno del perimetro del piano L9 e sono state classificate come “aree edificate sature”.
L’art. 22.9 delle norme tecniche d’attuazione che disciplina il PL9 stabilisce che:
- “il piano potrà prevedere una volumetria massima pari a quella esistente, con un aumento del 5%, dei quali: il 30% per attività commerciale ed artigianale, il 70% per attività alberghiera”;
- “il rilascio della concessione edilizia è subordinato all’approvazione del piano di lottizzazione e alla stipula di una specifica convenzione, con riferimento a tempi e modalità per la realizzazione delle idonee opere di urbanizzazione primaria ed infrastrutturazione, nonché della realizzazione del percorso ciclabile in fregio al lato sud”.
Con il primo motivo, si censura la restrittiva previsione urbanistica tenuta ferma dall’Amministrazione comunale anche dopo la presentazione di osservazioni con le quali si è sottolineato come, in forza di tali riduttive previsioni, Sistemi idrotermici, che già raggiunge il 30% della volumetria esistente, non ha la possibilità di alcun adeguamento funzionale, che sarebbe invece possibile ove fosse stato previsto un incremento del 10%.
Inoltre, si evidenzia che le superfici destinate al percorso della pista ciclabile e la riconduzione delle zone classificate come “aree edificate sature” all’interno del lotto sono necessarie per poter soddisfare gli standards minimi dei parcheggi previsti per poter realizzare un’adeguata riqualificazione della struttura ricettiva.
Da ultimo, il percorso della pista ciclabile verrebbe a porsi necessariamente a ridosso dell’albergo, determinando la chiusura di finestre e dello stesso passaggio attorno all’edificio.
La complessa doglianza deve essere disattesa.
Sotto un profilo d’ordine generale, va rilevato che, nel contesto della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell'Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (orientamento pacifico in giurisprudenza: cfr. ex multis Cons. St. Sez. IV 14 dicembre 2002, n. 6927).
Tali scelte non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative qualificate o particolari affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni (ad esempio in virtù di precedenti convenzioni di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato) appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
In tale prospettiva, la giurisprudenza ha segnalato che non può ritenersi qualificato l'interesse del privato proprietario correlato ad una precedente previsione urbanistica che consenta un utilizzo dell'area in modo più proficuo, per il quale vale il principio generale della non necessità di motivazioni ulteriori rispetto a quelle che si possono evincere dai criteri di ordine tecnico urbanistico seguiti per la redazione del progetto di strumento.
In questo caso, infatti, viene in considerazione un’aspettativa generica del privato alla non reformatio in pejus delle destinazioni di zona edificabili, cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica, per ragioni analoghe a quelle per cui il divieto della reformatio in pejus è un criterio del tutto inidoneo, atteso il difetto di qualsivoglia copertura costituzionale, a vincolare il Legislatore (cfr. Cons.St. Ad. Plen. 22.12.1999 n. 24).
Riguardo alla fattispecie all’esame, va osservato che:
- nella relazione tecnica al PRG si evidenzia (art. 22.9) che l’area è ubicata nell’abitato di Predazzo ed è delimitata dalla viabilità principale e di attraversamento (Corso Dolomiti e dalla passeggiata Lungo Avisio);
- nella precedente zonizzazione urbanistica le aree in questione erano ricomprese in zona B (vale a dire di completamento);
- la scelta operata dall’Amministrazione, risulta in armonia con gli obiettivi e gli indirizzi programmatici, esposti nella relazione illustrativa, di procedere al miglioramento ed alla riqualificazione dell’esistente, mediante il recupero del patrimonio edilizio esistente, contenendo nei limiti strettamente necessari gli sviluppi volumetrici;
- la suddivisione percentuale fra spazi alberghieri ed artigianali costituisce apprezzamento di merito, come tale sottratto al sindacato di legittimità, mentre la preferenza al settore alberghiero è in armonia con gli obiettivi del piano, attesa la vocazione turistica dell’economia locale.
Va soggiunto – con riguardo a tali profili – che l’osservazione n. 151 (proposta da Bosin Ottavio), con la quale si chiedeva l’incremento al 10% dell’aumento volumetrico rispetto all’esistente, è stata respinta con motivazione congrua da parte del Comune, essendosi rilevato che: “per gli obiettivi di riordino urbanistico ed edilizio previsti dal PRG, l’aumento di volume concesso, ancorché modesto, è sufficiente”.
Con il secondo motivo si lamenta la violazione dell’obbligo di astensione degli amministratori comunali in conflitto d’interessi in sede di procedura di approvazione, che sarebbe stata operata allorché l’osservazione n. 151 proposta da Bosin Ottavio è stata sottoposta dal progettista (con nota del 12.10.2001), all’assessore all’urbanistica “per un controllo preventivo prima dell’incontro di venerdì 19.10.2001 con il Commissario ad acta”.
La doglianza va disattesa, in quanto va limitato ai soli organi deliberanti l’ambito di applicazione della disposizione di cui all'art. 14, comma 1 bis del T.U. sull’ordinamento dei comuni DPGR 27.2.1995 n. 4/L, il quale prevede l’obbligo di astensione (cfr. in tal senso TRGA 22.3.2003 n. 134).
Passando alla disamina degli altri profili sollevati dalle deducenti, va evidenziato che:
- la prospettata impossibilità di soddisfare in loco la quantità minima di standards necessari per operare la riqualificazione della struttura alberghiera, non coglie nel segno (oltre che perché muove dalla premessa, sopra disattesa, che dovesse essere consentito un maggior incremento volumetrico) in quanto opera una lettura erronea delle previsioni poste dal Decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, il quale non prevede affatto che le dotazioni di aree a standards (cfr. artt. 3 e 4) debbano essere soddisfatte per i singoli ambiti, disponendo che gli stessi devono essere rapportati all’intero territorio comunale o, più precisamente, alle “diverse zone territoriali omogenee” (cfr. TRGA 27.10.1997 n. 322);
- inoltre, non devono essere confusi i parcheggi pubblici con quelli pertinenziali: i primi sono disciplinati dall'art. 41 quinquies, ottavo comma, i secondi sono previsti dall'art. 41 sexies della l. 17.8.1942 n. 1150. Mentre quelli di cui alla prima disposizione sono qualificati come aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di "standards", i parcheggi di cui al successivo art. 41 sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, di guisa che l'art. 3, comma 2 lett. d) del D.M. 2.4.1968 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli "standards", distinzione ripresa dalla l.p. 5.9.1991, n. 22, rispettivamente all’art. 23 e all’art. 73;
- del tutto fuori luogo risulta il richiamo, operato dalle ricorrenti, alla necessità di reperire alloggi per i lavoratori immigrati (un posto letto ogni quattro dipendenti), dato che la l.p. 13.11.1992 n. 21 non prescrive che gli alloggi debbano essere realizzati nell’edificio produttivo, mentre l’art. 16 del PUP stabilisce il limite massimo di 400 mc. per la destinazione ad unità residenziale negli insediamenti produttivi;
- la previsione di una fascia a verde lungo il torrente Avisio attiene - come esaurientemente evidenziato dall’Amministrazione in sede di controdeduzioni - alla realizzazione di un parco fluviale costituente previsione fondamentale per il sistema del verde del PRG e si pone anche come sistema di salvaguardia e tutela ambientale e paesaggistico.
Per quanto riguarda, infine, la realizzazione della pista ciclabile, oggetto di contestazione sia con il primo motivo che con il motivo aggiunto, va rilevato che, in sede di controdeduzioni, è stato correttamente evidenziato dall’Amministrazione che il deducente muove da “un’ipotesi progettuale del tutto personale” e che “il progetto esecutivo potrà scegliere il percorso più idoneo”.
Sempre in tema di pista ciclabile, con il motivo aggiunto, si rileva che non si tratta di infrastruttura pertinente alla lottizzazione, bensì di un’opera di viabilità del PRG, posta a servizio della collettività per il collegamento del centro storico (via Mazzini) con la pista ciclabile lungo il torrente Avisio. Da ciò consegue che non potrebbe gravare sul piano attuativo, come obbligo di cessione gratuita, ma deve essere oggetto di un’ordinaria procedura espropriativa.
La doglianza, a prescindere dalla sua ammissibilità in sede di motivi aggiunti, deve essere disattesa.
E’ noto che per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica sussiste l’obbligo specifico di indennizzo una volta che sia decorso il termine di durata di cui all’art. 2 della legge n. 1187 del 1968, ma siffatto principio, come statuito dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. 20 maggio 1999 n. 179, idem 18 dicembre 2001 n. 411) e di merito (Cons. Stato, Ad. Plen. 22/12/1999 n. 24) si applica in presenza di vincoli preordinati all’espropriazione o che comportino inedificabilità.
Nel caso all’esame, deve rilevarsi che con il precedente strumento urbanistico le proprietà delle ricorrenti erano edificabili, posto che l’art. 35 bis delle NTA consentiva interventi di manutenzione straordinaria e ordinaria.
Viene, quindi, meno lo stesso presupposto per il configurarsi della reiterazione di un vincolo con carattere espropriativo.
Conclusivamente il gravame deve essere rigettato, siccome infondato.
Sussistono giusti motivi per addivenirsi alla compensazione, fra le parti, delle spese del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 346/2003, lo respinge.
Spese del giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Trento, nella Camera di Consiglio del 29 aprile 2005, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Paolo Numerico Presidente
dott. Sergio Conti Consigliere estensore
dott. Fiorenzo Tomaselli Consigliere
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 6 giugno 2005.
Il Segretario Generale
dott. Giovanni Tanel