Urbanistica Italiana
Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia · ISSN 2498-9916
E' l'illegittimo il provvedimento con il quale l'Amministrazione comunale prevede pagamenti in favore dei propri dipendenti per la conclusione di ogni singola pratica di condono edilizio
Premassima
E' l'illegittimo il provvedimento con il quale l'Amministrazione comunale prevede pagamenti in favore dei propri dipendenti per la conclusione di ogni singola pratica di condono edilizio
Testo integrale
1. E’ l'illegittimo disporre pagamenti in favore dei dipendenti comunali per la conclusione di ogni singola pratica di condono edilizio. La disciplina del rapporto di pubblico impiego contiene infatti il principio di esclusività delle prestazioni lavorative che il pubblico dipendente deve rendere in favore dell'ente di appartenenza (D.P.R. n. 3 del 1957; art. 1, comma 60 della legge n. 662 del 1996).
2. In base al principio della onnicomprensività del trattamento economico, non può essere corrisposto al pubblico dipendente alcun compenso al di fuori delle previsioni di legge e dei contratti collettivi. Per il comparto degli enti locali tale principio è affermato dall'art. 3, commi 4, 5 e 6, del decreto legge n. 359 del 1987 convertito in legge n. 440 del 1987, che vieta espressamente di disporre in favore del personale dipendente concessioni economiche comunque denominate o motivate in violazione o in aggiunta a quanto previsto nei contratti collettivi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione depositato il 21 marzo 2003 e ritualmente notificato la Procura regionale per il Lazio ha convenuto in giudizio i signori indicati in epigrafe chiedendone la condanna al pagamento, in parti uguali, della somma di euro 21.822,89 (pari a lire 42.255.000), o della diversa somma risultante in corso di causa, aumentata della rivalutazione monetaria, oltre gli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza fino al soddisfo e con le spese di giudizio.
Osserva la Procura che con deliberazione n. 545 del 5 dicembre 1991 la Giunta del Comune di Artena (Roma) deliberava di incaricare i dipendenti dell'ufficio tecnico comunale Alessandro Corsi, Natale Centofanti e Gianfranco Onorati di istruire le domande di condono edilizio presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985 n. 47. L'affidamento dell'incarico veniva deliberato sulla base del fatto che l'istruttoria comportava la conoscenza storica della strumentazione urbanistica del Comune e delle norme tecniche, oltre che una serie di verifiche; occorreva pertanto - si legge nella delibera - affrontare la materia con la dovuta professionalità ed efficienza, sicchè si riteneva opportuno impegnare il personale dell'ufficio tecnico comunale al di fuori del normale orario di lavoro. Il compenso veniva fissato in lire 50.000 per l'istruttoria di ciascuna pratica, da porsi a carico dei richiedenti la sanatoria; il pagamento sarebbe avvenuto “a seguito di riscossione del 90% delle somme di cui ai versamenti previsti … pari a £ 45.000 cadauna, con rimborso al comune delle restanti £ 5.000 per spese postali ecc.”. Il Segretario Generale esprimeva parere favorevole di legittimità sulla proposta di deliberazione ai sensi dell'art. 53 della legge 8 giugno 1990 n. 142.
Con successiva delibera di Giunta n. 266 del 16 giugno 1994 il sistema di remunerazione veniva modificato con la previsione del pagamento di £ 22.500 a trattazione dopo l'istruzione della pratica (prima fase lavorativa) e del saldo a seguito della definizione delle singole pratiche di sanatoria.
Successivamente venivano liquidati ai dipendenti comunali i seguenti importi: 1) con delibera n. 654 del 7 dicembre 1994, per la conclusione della prima fase lavorativa, venivano liquidate a Gianfranco Onorati lire 990.000 per 44 pratiche e ad Alessandro Corsi lire 3.825.000 per 170 pratiche (mandato di pagamento n. 119 del 27 gennaio 1995); 2) con delibera n. 213 del 6 aprile 1995, per la conclusione della prima fase lavorativa, venivano liquidate a Gianfranco Onorati lire 12.465.000 per 554 pratiche e ad Alessandro Corsi lire 15.885.000 per 706 pratiche (mandati di pagamento n. 542 e n. 543 del 2 maggio 1995); 3) con delibera n. 228 del 15 maggio 1997 venivano liquidate ad Alessandro Corsi lire 1.440.000 per 57 pratiche di cui 7 complete e 50 al 50% (mandati di pagamento nn. 1068, 1069, 1070 e 1071 del 29 luglio 1997); 4) con delibera n. 645 del 19 dicembre 1997 venivano liquidate ad Alessandro Corsi lire 2.857.500 per aver definito 47 pratiche a lire 22.500 cadauna, per aver definito con concessione 50 pratiche a lire 22.500 cadauna e per aver definito con concessione 15 pratiche a lire 45.000 cadauna (mandati di pagamento nn. 2408, 2409, 2410 e 2411 del 23 novembre 1999); 5) con delibera n. 382 del 28 ottobre 1999 venivano liquidate, per l'ultimazione delle pratiche di sanatoria, ad Alessandro Corsi lire 3.060.000 ed a Gianfranco Onorati lire 1.732.500 (importi al lordo delle ritenute C.P. e IRAP) (mandati di pagamento n. 403 e n. 404 del 22 febbraio 2000 e n. 1827 del 3 agosto 2000). In totale, per la definizione delle pratiche, il Comune ha sostenuto un onere di lire 42.255.000.
Dopo le dimissioni dei tecnici comunali incaricati, l'istruttoria completa delle pratiche veniva affidata ad uno studio professionale.
La Procura fa presente che, a seguito della notifica degli inviti a dedurre, ha controdedotto soltanto il Segretario Generale Francesco Caforio.
La Procura regionale procede, quindi, ad indicare nel dettaglio tutti i motivi dai quali trapelerebbe la responsabilità dei convenuti.
In particolare, osserva che nel Comune di Artena era pressochè sistematico il pagamento di competenze extra al personale dipendente in relazione all'espletamento di specifiche prestazioni. Al riguardo rileva che dalla disciplina del rapporto di pubblico impiego si evince un generale principio di esclusività delle prestazioni lavorative che il pubblico dipendente deve rendere in favore dell'ente di appartenenza ed in parallelo con tale principio si pone quello ulteriore della onnicomprensività del trattamento economico, in base al quale non può essere corrisposto al pubblico dipendente alcun compenso al di fuori delle previsioni di legge e dei contratti collettivi.
Osserva, pertanto, che i pagamenti effettuati in favore dei dipendenti comunali sono illegittimi, in quanto si trattava di un tipico compito spettante all'ufficio tecnico e da remunerarsi secondo le norme primarie e negoziali relative al personale degli enti locali; i pagamenti sono anche forieri di danno per l'ente locale, che ne ha sostenuto l'onere indebito e la relativa diminuzione patrimoniale. Ritiene, pertanto, che la deliberazione n. 545 del 5 dicembre 1991 sia illecita e produttiva di danno, la cui quantificazione complessiva, ammontante a euro 21.822,89 (pari a lire 42.255.000), è potuta avvenire solo con l'ultimo e definitivo pagamento in favore dei dipendenti Corsi ed Onorati, avvenuto con i mandati del 3 agosto 2000 in esecuzione della delibera n. 382 del 1999; e ciò in relazione al meccanismo di remunerazione, in base al quale l'iter si completava solo dopo aver appurato la definizione della pratica di sanatoria, sicchè solo allora il danno acquisiva il requisito della certezza in ordine al quantum.
Osserva, altresì, che non rileva, ai fini della esclusione del danno e della conseguente responsabilità, il fatto che l'ente si sia autofinanziato chiedendo un contributo spese ai privati; e ciò in quanto il denaro riscosso, affluendo al patrimonio dell'ente, si è confuso con le altre entrate diventando “denaro pubblico” e, in quanto tale, è sottoposto alle regole del diritto contabile (Sezioni Riunite, n. 27 del 12 giugno 1998).
Osserva, infine, che del danno debbono essere chiamati a rispondere il sindaco Vittorio Fiorentini e gli assessori Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti che adottarono la delibera n. 545 del 1991, nonché il segretario generale Francesco Caforio che espresse parere favorevole di legittimità.
In merito alle controdeduzioni presentate da quest'ultimo, osserva che la norma da lui richiamata (art. 2, comma 49, della legge n. 662 del 1996) non poteva essere posta a base della valutazione di legittimità perché intervenuta cinque anni dopo; la norma farebbe, inoltre, riferimento a tutt'altra fattispecie che ha per presupposto l'accantonamento di fondi per progetti finalizzati.
Circa la ripartizione del danno, la Procura ritiene che tutti i convenuti debbano rispondere in parti uguali stante l'equivalenza delle condotte sul piano causativo del danno.
Si è costituito in giudizio soltanto il segretario generale Caforio depositando, il 5 aprile 2004, comparsa di costituzione recante a margine procura conferita all'Avv. Giuseppe Trivelloni. Nella comparsa si chiede il rigetto delle domande contenute nell'atto di citazione, con riserva di meglio controdedurre all'esito dell'esame dei documenti.
Nella memoria difensiva depositata il 15 giugno 2004 viene ampiamente ricostruita la vicenda e dedotta l'infondatezza della domanda evidenziando, in particolare, quanto segue: 1) l'unico atto a cui ha partecipato il dott. Caforio è la delibera n. 545 del 5 dicembre 1991, che sarebbe legittima e conforme alla prassi in uso negli enti locali per il disbrigo delle pratiche del condono edilizio previsto dalla legge n. 47 del 1985; 2) la scelta di affidare l'incarico a personale interno era stata preceduta da un'indagine di mercato per un eventuale affidamento a professionisti esterni e le offerte pervenute risultavano di gran lunga superiori al quantum corrisposto ai tecnici comunali; 3) l'Ufficio Urbanistica aveva evidenziato sia l'impossibilità di rinviare l'evasione delle pratiche di condono sia il fatto che l'organico dell'ufficio, essendo sottodimensionato, avrebbe potuto assicurare l'istruttoria delle pratiche solamente a livello episodico; 4) la scelta di affidare l'incarico a personale interno era la più vantaggiosa sia da un punto di vista economico sia dal punto di vista dei risultati, in quanto l'esame delle pratiche rimaneva affidato a personale interno qualificato; 5) la procedura non sarebbe in contrasto con il dedotto principio della esclusività delle prestazioni lavorative, in quanto i dipendenti hanno svolto le prestazioni nell'interesse esclusivo dell'ente di appartenenza; 6) non sarebbe neppure stato violato il principio della onnicomprensività del trattamento economico, trattandosi di compenso derivante da un progetto autofinanziato dalla somma corrisposta dai cittadini per ciascuna domanda di condono edilizio; 7) in effetti, l'importo di lire 50.000 a domanda era stato determinato con una precedente delibera (n. 63 del 1990) cui il dott. Caforio non aveva partecipato; 8) conferma della legittimità dell'operato verrebbe dalla legge n. 649 del 1994, successivamente modificata dalla legge n. 662 del 1996, che all'art. 2, comma 49, ha previsto che i Comuni potessero utilizzare per l'espletamento delle domande di condono edilizio i fondi accantonati per progetti finalizzati da svolgere oltre l'orario di lavoro, ovvero avvalersi di contratti d'opera professionali; 9) in ogni caso il principio della onnicomprensività non si applica alle prestazioni del dipendente che esulano dalle ordinarie mansioni d'ufficio e che vengono espletate fuori dall'orario d'ufficio.
Nella memoria difensiva si osserva altresì che gli esborsi economici sostenuti dal Comune di Artena sono stati adottati con cinque delibere successive, oltre alla delibera n. 266 del 16 giugno 1994 con cui veniva modificato il testo della delibera del 1991 per “quanto concerne le operazioni e i rimborsi ai tecnici incaricati per la definizione delle domande ai sensi dell'art. 31 L. 47/85”. Si osserva, quindi, che la legittimità della delibera del 1991 venne riconosciuta in tutta la fase successiva e, comunque, eventuali responsabilità per il dedotto danno dovevano essere ascritte ai componenti delle Giunte comunali che si sono succeduti nel tempo. Rileva, inoltre, che - anche ammettendo l'illegittimità della delibera del 1991 - da ciò non discenderebbe automaticamente una responsabilità amministrativa censurabile dinanzi al giudice contabile. Nella specie, non sarebbe stata in alcun modo provata l'esistenza di un danno erariale; danno che sarebbe del tutto inesistente, tenuto conto che l'importo necessario per remunerare i tecnici comunali proveniva dalle somme che ciascun richiedente avrebbe dovuto pagare a titolo di rimborso spese per l'istruttoria. A ciò si aggiunga che, ai sensi dell'art. 1 bis della legge n. 20 del 1994, la Corte dei conti deve tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione a seguito della condotta illecita del proprio dipendente; e nel caso di specie il disbrigo delle pratiche ha consentito l'incasso di somme per gli oneri previsti dalla legge n. 10 del 1977. Eccepisce, inoltre, l'avvenuta prescrizione, osservando che la delibera in contestazione risale all'anno 1991 e, quindi, trattandosi di fatto posto in essere anteriormente all'entrata in vigore del d.l. n. 453 del 1993, la prescrizione si compie al 31 dicembre 1998. Al riguardo non rileverebbe il fatto che i pagamenti sono terminati il 3 agosto 2000 ed anzi richiama il principio enunciato dalle Sezioni Riunite nella decisione n. 3/QM del 15 gennaio 2003; in ogni caso, se anche si ritenesse che il termine prescrizionale decorresse dalla scadenza di ogni singolo pagamento, il danno sarebbe in gran parte prescritto tenuto conto che l'atto di citazione è stato notificato nel mese di maggio 2003, dovendosi anche escludere l'efficacia interruttiva dell'invito a dedurre. Rileva, infine, che vi sono tutti i presupposti per il ricorso al potere riduttivo.
In definitiva, eccepisce in via preliminare l'intervenuta prescrizione; chiede nel merito che venga respinta la richiesta di condanna e che, in via subordinata, si stabilisca una inferiore misura del danno a carico del dott. Caforio facendo anche uso del potere di riduzione.
All'udienza dibattimentale del 5 luglio 2004 il Pubblico Ministero ha ampiamente ripercorso le argomentazioni esposte nell'atto di citazione, confermandone le conclusioni. L'Avv. Trivelloni, per il convenuto Caforio, ha ribadito le deduzioni difensive esposte in memoria, insistendo anche sull'eccezione di prescrizione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1) La Procura regionale contesta ai convenuti - amministratori e segretario generale del Comune di Artena all'epoca dei fatti - di aver provocato un danno pari ad euro 21.822,89 all'ente locale di appartenenza per aver affidato ai dipendenti dell'ufficio tecnico l'istruzione delle domande di condono edilizio presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985 n. 47; in particolare, l'affidamento dell'incarico veniva disposto con deliberazione di Giunta n. 545 del 5 dicembre 1991, alla quale partecipavano gli amministratori Vittorio Fiorentini, Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio Centofanti D'Elia e sulla quale esprimeva parere favorevole di legittimità il segretario generale Francesco Caforio.
Prima di entrare nel merito della domanda deve valutarsi se il diritto al risarcimento del danno si sia prescritto; la cognizione deve essere limitata alla posizione di Caforio, unico convenuto che si è costituito in giudizio e che ha sollevato, in via preliminare, l'eccezione di prescrizione.
Al riguardo osserva, innanzitutto, il Collegio che sulla individuazione del dies a quo del termine prescrizionale sussistono orientamenti giurisprudenziali non univoci soprattutto nelle ipotesi - quali quella di specie - in cui il danno dedotto in citazione è costituito dalla sommatoria di una pluralità di pagamenti intervenuti in momenti differenti sia pur in esecuzione di un'unica delibera ritenuta illegittima. Tipico è il caso, molto ricorrente nella giurisprudenza di questa Corte, degli inquadramenti di personale in livelli giuridico-economici superiori rispetto a quelli spettanti. Sul punto le Sezioni Riunite si sono espresse, con la sentenza n. 3 del 15 gennaio 2003, affermando che il termine iniziale della prescrizione, nei confronti dei soggetti che hanno contribuito ad emanare la delibera illegittima, decorre dalla data del primo pagamento conseguente al provvedimento, essendo questo il momento in cui il danno comincia a realizzarsi ed in cui il diritto al risarcimento del danno può essere fatto valere. A tale pronuncia ritiene il Collegio di dover aderire, tenuto conto che anche in questo caso non può sostenersi che ciascun pagamento costituisca un'autonoma partita di danno e ciò in quanto, così ragionando, dovrebbe sostenersi che ciascun pagamento sia da ricollegare ad una autonoma causa efficiente da individuarsi nel comportamento omissivo di chi avrebbe dovuto verificare, di volta in volta, la legittimità dell'esborso; evenienza che, peraltro, comporterebbe la chiamata in giudizio non solo degli autori della delibera illegittima, ma anche degli amministratori e dei funzionari che si sono succeduti nel tempo e che hanno omesso i dovuti riscontri di legittimità prima di dar corso ai singoli pagamenti.
Né, come sostenuto dalla Procura regionale, è attendibile affermare che il danno abbia acquisito il requisito della certezza solo nel momento in cui è stato disposto l'ultimo pagamento (e, cioè, con i mandati del 3 agosto 2000 emessi in esecuzione della delibera n. 382 del 1999). Al riguardo, si osserva che ai dipendenti comunali è stata affidata una prestazione di durata, la cui remunerazione è avvenuta per fasi lavorative - anche in virtù del disposto di cui alla delibera integrativa n. 266 del 16 giugno 1994 - tenendo conto delle pratiche di condono di volta in volta istruite o definite; ed, in effetti, anche con precedenti mandati di pagamento (quali quelli del 29 luglio 1997 e del 23 novembre 1999) sono state liquidate competenze per la definizione di un certo numero di pratiche. Circostanza che condurrebbe allora ad affermare, più attendibilmente, che l'attualità del danno andrebbe ancorata a ciascun pagamento definitivo. Peraltro, per le considerazioni sopra esposte - in adesione a quanto diffusamente argomentato dalle Sezioni Riunite nella decisione n. 3 del 2003 - ritiene il Collegio che il diritto al risarcimento del danno avrebbe potuto essere utilmente azionato fin dalla data del primo pagamento avvenuto con mandato del 27 gennaio 1995; da qual momento, infatti, il danno ha cominciato a realizzarsi acquisendo i requisiti della certezza e della attualità necessari per dare inizio all'azione risarcitoria. In ogni caso, relativamente all'unico convenuto che ha eccepito la prescrizione, va altresì considerato che questi ha espletato le funzioni di segretario generale del Comune di Artena limitatamente al periodo in cui è stata adottata la delibera ritenuta illegittima, non potendo, quindi, in alcun modo incidere nella fase successiva di esecuzione del deliberato al fine di eventuali revoche o modifiche del deliberato medesimo.
In definitiva, tenuto conto che il dies a quo della prescrizione va individuato nella data del 27 gennaio 1995 (e, cioè, nella data in cui è avvenuto il primo pagamento delle contestate competenze) e che l'atto di citazione è stato notificato nel mese di maggio 2003, l'eccezione opposta dal convenuto Caforio è fondata e va accolta, essendo ormai irrimediabilmente spirato il termine quinquennale utile per dare inizio all'azione di responsabilità; e ciò tenuto conto che anche l'invito a dedurre è stato notificato quando era ormai decorso il termine di prescrizione quinquennale. Fatto quest'ultimo che esime il Collegio dal valutare se, nella specie, l'invito avesse o meno i requisiti della costituzione in mora e se, quindi, fosse o meno idoneo ad interrompere la prescrizione.
Peraltro, in assenza dell'accertamento definitivo sulla sussistenza o meno della dedotta responsabilità amministrativa e tenuto conto delle peculiarità della fattispecie all'esame, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per compensare le spese di giudizio.
2. Entrando nel merito della domanda, rileva il Collegio che non può non aderirsi a quanto osservato dalla Procura regionale circa l'illegittimità dei pagamenti disposti in favore dei dipendenti comunali; e ciò nella considerazione che la disciplina del rapporto di pubblico impiego contiene il principio di esclusività delle prestazioni lavorative che il pubblico dipendente deve rendere in favore dell'ente di appartenenza (D.P.R. n. 3 del 1957; art. 1, comma 60 della legge n. 662 del 1996). Dalla stessa disciplina si evince il principio della onnicomprensività del trattamento economico, in base al quale non può essere corrisposto al pubblico dipendente alcun compenso al di fuori delle previsioni di legge e dei contratti collettivi. Per il comparto degli enti locali tale principio è affermato dall'art. 3, commi 4, 5 e 6, del decreto legge n. 359 del 1987 convertito in legge n. 440 del 1987, che vieta espressamente di disporre in favore del personale dipendente concessioni economiche comunque denominate o motivate in violazione o in aggiunta a quanto previsto nei contratti collettivi.
Nella specie, l'illegittimità dei pagamenti discende dal fatto che ai dipendenti comunali è stato affidato - con attribuzione di un compenso non previsto dalle norme di settore - un compito spettante all'ufficio tecnico e, quindi, un compito la cui attuazione rientrava nella remunerazione prevista dalle disposizioni di legge e negoziali concernenti il personale degli enti locali. I pagamenti sono, altresì, illeciti, in quanto hanno prodotto un danno per l'ente locale che ne ha sostenuto l'onere indebito, subendo una corrispondente diminuzione patrimoniale.
Al riguardo, deve sottolinearsi che la dannosità dell'esborso - per l'ammontare di lire 42.255.000 (pari ad euro 21.822,89) - non è esclusa dal fatto che il Comune abbia chiesto ai privati un contributo per il disbrigo delle pratiche. Sul punto è sufficiente osservare che tale contributo - legittimamente richiesto e riscosso - non poteva essere utilizzato per compensare un'attività che trovava già la sua giusta remunerazione nella retribuzione ordinaria spettante per legge; detto contributo sarebbe dovuto, invece, affluire alle casse comunali al fine di coprire le ordinarie spese amministrative che l'ente avrebbe sostenuto per l'esame e la definizione delle pratiche. Né può affermarsi che la spesa abbia trovato una compensazione in una qualche utilità ottenuta dall'ente locale. Innanzitutto, l'utilità è esclusa dal fatto stesso che l'esame delle domande di condono avrebbe dovuto essere effettuato da quegli stessi dipendenti comunali senza che percepissero alcun compenso aggiuntivo rispetto alla retribuzione ad essi spettante. Va, poi, considerato che nel 1998 il Comune ha preso atto che delle 2300 domande pervenute solo 300 erano state definite con il provvedimento in sanatoria ed ha deliberato di affidare il disbrigo delle rimanenti 2000 pratiche di condono a professionisti esterni; con ciò sancendo, inequivocabilmente, l'inutilità delle liquidazioni disposte in favore dei propri dipendenti.
Accertata la dannosità dell'esborso, rileva il Collegio che ciascun partecipe alla delibera n. 545 del 1991 va ritenuto responsabile in pari misura dell'adozione dell'atto illecito. In particolare, circa la colpevolezza, deve dirsi che i componenti di un organo collegiale sono tenuti ad approfondire ogni questione sottoposta al loro esame a prescindere che si tratti, o meno, di problematica attinente alla propria specifica competenza, anche se la circostanza che si tratti di questione più o meno complessa può avere rilievo ai fini della individuazione della colpa grave.
In proposito, posto che la colpa consiste in uno scostamento dalla condotta che la legge o la comune prudenza assumono come regola e che la gravità della colpa ricorre ove le circostanze concrete siano indicative di un elevato grado di divergenza tra la condotta doverosa e quella effettivamente tenuta, ritiene il Collegio che grave negligenza abbia connotato la condotta degli amministratori che adottarono la delibera in questione, tenuto conto che le regole sulla onnicomprensività della retribuzione non si prestano a dubbi interpretativi di un qualche rilievo, essendo state reiteratamente ed espressamente previste in norme di chiara ed immediata lettura riguardanti anche - ed in alcuni casi esclusivamente - il personale degli enti locali; e ciò nella considerazione che proprio in questo comparto del pubblico impiego, più di frequente che in altri comparti, si erano manifestati abusi e distorsioni forieri di danno erariale.
Debbono, pertanto, rispondere del contestato addebito tutti gli amministratori che adottarono la delibera n. 545 del 1991 e, cioè, il sindaco Vittorio Fiorentini e gli assessori Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti; mentre nei confronti del segretario generale Francesco Caforio non vi è luogo a pronuncia di merito, essendo stata dichiarata - in accoglimento dell'eccezione da questi proposta - la prescrizione del diritto al risarcimento del danno.
Circa il quantum da porre a carico degli amministratori convenuti in giudizio, si osserva, peraltro, che il danno ha raggiunto l'importo di lire 42.255.000 (pari ad euro 21.822,89) in quanto con successiva delibera di Giunta n. 266 del 16 giugno 1994 - adottata da amministratori diversi da quelli in carica nel 1991 - veniva precisato che il compenso sarebbe stato diviso in due parti di pari importo, la prima delle quali sarebbe stata pagata a conclusione dell'istruttoria di ciascuna pratica di condono e la seconda a seguito della definizione delle singole pratiche di sanatoria. Tale sistema di remunerazione - relativamente al quale non è stata effettuata alcuna contestazione a carico di coloro che ritennero di adottarlo - ha comportato che la maggior parte dei pagamenti siano stati effettuati non dopo l'adozione del provvedimento in sanatoria, ma a conclusione della prima fase lavorativa consistente nella mera istruttoria di ciascuna pratica di condono. Ciò ha comportato che siano state remunerate circa 1500 pratiche non concluse - sia pur con il compenso dimezzato di lire 22.500 - per un esborso pari a circa lire 33.750.000; e tale posta dannosa non può essere addebitata a coloro che approvarono la delibera n. 545 del 1991 - qui contestata - tenuto conto che nella delibera del 1991 si prevedeva, invece, che le spettanze sarebbero state liquidate ai dipendenti comunali “solo al rilascio delle competenti concessioni in sanatoria”.
Pertanto, dovendosi scomputare l'importo sopra indicato, il danno addebitabile ai convenuti ammonta a lire 8.505.000 (pari ad euro 4.392,47). Non rinvenendosi una differenziata incidenza causale nell'ambito dei responsabili e non ritenendo che sussistano fondate ragioni per ridurre l'addebito, il danno va imputato ai sigg. Vittorio Fiorentini, Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti in parti uguali nella misura di lire 2.126.250 (pari ad euro 1.098,12), cui si aggiungono gli interessi nella misura di legge dal deposito della sentenza al soddisfo, oltre la condanna al pagamento delle spese di giudizio da ripartirsi in parti uguali.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio
1) respinge la domanda proposta nei confronti di Francesco Caforio per intervenuta prescrizione, compensando le spese di giudizio;
2) condanna Vittorio Fiorentini, Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti al pagamento, ciascuno, della somma di euro 1.098,12 (millenovantotto/12), oltre gli interessi nella misura di legge dalla data di deposito della presente decisione al soddisfo; condanna gli stessi, in parti uguali, al pagamento delle spese processuali che si liquidano in euro
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 5 luglio 2004.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
(ANGELA SILVERI) (FURIO PASQUALUCCI)
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 19/9/2005
IL DIRETTORE DI SEGRETERIA
2. In base al principio della onnicomprensività del trattamento economico, non può essere corrisposto al pubblico dipendente alcun compenso al di fuori delle previsioni di legge e dei contratti collettivi. Per il comparto degli enti locali tale principio è affermato dall'art. 3, commi 4, 5 e 6, del decreto legge n. 359 del 1987 convertito in legge n. 440 del 1987, che vieta espressamente di disporre in favore del personale dipendente concessioni economiche comunque denominate o motivate in violazione o in aggiunta a quanto previsto nei contratti collettivi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione depositato il 21 marzo 2003 e ritualmente notificato la Procura regionale per il Lazio ha convenuto in giudizio i signori indicati in epigrafe chiedendone la condanna al pagamento, in parti uguali, della somma di euro 21.822,89 (pari a lire 42.255.000), o della diversa somma risultante in corso di causa, aumentata della rivalutazione monetaria, oltre gli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza fino al soddisfo e con le spese di giudizio.
Osserva la Procura che con deliberazione n. 545 del 5 dicembre 1991 la Giunta del Comune di Artena (Roma) deliberava di incaricare i dipendenti dell'ufficio tecnico comunale Alessandro Corsi, Natale Centofanti e Gianfranco Onorati di istruire le domande di condono edilizio presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985 n. 47. L'affidamento dell'incarico veniva deliberato sulla base del fatto che l'istruttoria comportava la conoscenza storica della strumentazione urbanistica del Comune e delle norme tecniche, oltre che una serie di verifiche; occorreva pertanto - si legge nella delibera - affrontare la materia con la dovuta professionalità ed efficienza, sicchè si riteneva opportuno impegnare il personale dell'ufficio tecnico comunale al di fuori del normale orario di lavoro. Il compenso veniva fissato in lire 50.000 per l'istruttoria di ciascuna pratica, da porsi a carico dei richiedenti la sanatoria; il pagamento sarebbe avvenuto “a seguito di riscossione del 90% delle somme di cui ai versamenti previsti … pari a £ 45.000 cadauna, con rimborso al comune delle restanti £ 5.000 per spese postali ecc.”. Il Segretario Generale esprimeva parere favorevole di legittimità sulla proposta di deliberazione ai sensi dell'art. 53 della legge 8 giugno 1990 n. 142.
Con successiva delibera di Giunta n. 266 del 16 giugno 1994 il sistema di remunerazione veniva modificato con la previsione del pagamento di £ 22.500 a trattazione dopo l'istruzione della pratica (prima fase lavorativa) e del saldo a seguito della definizione delle singole pratiche di sanatoria.
Successivamente venivano liquidati ai dipendenti comunali i seguenti importi: 1) con delibera n. 654 del 7 dicembre 1994, per la conclusione della prima fase lavorativa, venivano liquidate a Gianfranco Onorati lire 990.000 per 44 pratiche e ad Alessandro Corsi lire 3.825.000 per 170 pratiche (mandato di pagamento n. 119 del 27 gennaio 1995); 2) con delibera n. 213 del 6 aprile 1995, per la conclusione della prima fase lavorativa, venivano liquidate a Gianfranco Onorati lire 12.465.000 per 554 pratiche e ad Alessandro Corsi lire 15.885.000 per 706 pratiche (mandati di pagamento n. 542 e n. 543 del 2 maggio 1995); 3) con delibera n. 228 del 15 maggio 1997 venivano liquidate ad Alessandro Corsi lire 1.440.000 per 57 pratiche di cui 7 complete e 50 al 50% (mandati di pagamento nn. 1068, 1069, 1070 e 1071 del 29 luglio 1997); 4) con delibera n. 645 del 19 dicembre 1997 venivano liquidate ad Alessandro Corsi lire 2.857.500 per aver definito 47 pratiche a lire 22.500 cadauna, per aver definito con concessione 50 pratiche a lire 22.500 cadauna e per aver definito con concessione 15 pratiche a lire 45.000 cadauna (mandati di pagamento nn. 2408, 2409, 2410 e 2411 del 23 novembre 1999); 5) con delibera n. 382 del 28 ottobre 1999 venivano liquidate, per l'ultimazione delle pratiche di sanatoria, ad Alessandro Corsi lire 3.060.000 ed a Gianfranco Onorati lire 1.732.500 (importi al lordo delle ritenute C.P. e IRAP) (mandati di pagamento n. 403 e n. 404 del 22 febbraio 2000 e n. 1827 del 3 agosto 2000). In totale, per la definizione delle pratiche, il Comune ha sostenuto un onere di lire 42.255.000.
Dopo le dimissioni dei tecnici comunali incaricati, l'istruttoria completa delle pratiche veniva affidata ad uno studio professionale.
La Procura fa presente che, a seguito della notifica degli inviti a dedurre, ha controdedotto soltanto il Segretario Generale Francesco Caforio.
La Procura regionale procede, quindi, ad indicare nel dettaglio tutti i motivi dai quali trapelerebbe la responsabilità dei convenuti.
In particolare, osserva che nel Comune di Artena era pressochè sistematico il pagamento di competenze extra al personale dipendente in relazione all'espletamento di specifiche prestazioni. Al riguardo rileva che dalla disciplina del rapporto di pubblico impiego si evince un generale principio di esclusività delle prestazioni lavorative che il pubblico dipendente deve rendere in favore dell'ente di appartenenza ed in parallelo con tale principio si pone quello ulteriore della onnicomprensività del trattamento economico, in base al quale non può essere corrisposto al pubblico dipendente alcun compenso al di fuori delle previsioni di legge e dei contratti collettivi.
Osserva, pertanto, che i pagamenti effettuati in favore dei dipendenti comunali sono illegittimi, in quanto si trattava di un tipico compito spettante all'ufficio tecnico e da remunerarsi secondo le norme primarie e negoziali relative al personale degli enti locali; i pagamenti sono anche forieri di danno per l'ente locale, che ne ha sostenuto l'onere indebito e la relativa diminuzione patrimoniale. Ritiene, pertanto, che la deliberazione n. 545 del 5 dicembre 1991 sia illecita e produttiva di danno, la cui quantificazione complessiva, ammontante a euro 21.822,89 (pari a lire 42.255.000), è potuta avvenire solo con l'ultimo e definitivo pagamento in favore dei dipendenti Corsi ed Onorati, avvenuto con i mandati del 3 agosto 2000 in esecuzione della delibera n. 382 del 1999; e ciò in relazione al meccanismo di remunerazione, in base al quale l'iter si completava solo dopo aver appurato la definizione della pratica di sanatoria, sicchè solo allora il danno acquisiva il requisito della certezza in ordine al quantum.
Osserva, altresì, che non rileva, ai fini della esclusione del danno e della conseguente responsabilità, il fatto che l'ente si sia autofinanziato chiedendo un contributo spese ai privati; e ciò in quanto il denaro riscosso, affluendo al patrimonio dell'ente, si è confuso con le altre entrate diventando “denaro pubblico” e, in quanto tale, è sottoposto alle regole del diritto contabile (Sezioni Riunite, n. 27 del 12 giugno 1998).
Osserva, infine, che del danno debbono essere chiamati a rispondere il sindaco Vittorio Fiorentini e gli assessori Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti che adottarono la delibera n. 545 del 1991, nonché il segretario generale Francesco Caforio che espresse parere favorevole di legittimità.
In merito alle controdeduzioni presentate da quest'ultimo, osserva che la norma da lui richiamata (art. 2, comma 49, della legge n. 662 del 1996) non poteva essere posta a base della valutazione di legittimità perché intervenuta cinque anni dopo; la norma farebbe, inoltre, riferimento a tutt'altra fattispecie che ha per presupposto l'accantonamento di fondi per progetti finalizzati.
Circa la ripartizione del danno, la Procura ritiene che tutti i convenuti debbano rispondere in parti uguali stante l'equivalenza delle condotte sul piano causativo del danno.
Si è costituito in giudizio soltanto il segretario generale Caforio depositando, il 5 aprile 2004, comparsa di costituzione recante a margine procura conferita all'Avv. Giuseppe Trivelloni. Nella comparsa si chiede il rigetto delle domande contenute nell'atto di citazione, con riserva di meglio controdedurre all'esito dell'esame dei documenti.
Nella memoria difensiva depositata il 15 giugno 2004 viene ampiamente ricostruita la vicenda e dedotta l'infondatezza della domanda evidenziando, in particolare, quanto segue: 1) l'unico atto a cui ha partecipato il dott. Caforio è la delibera n. 545 del 5 dicembre 1991, che sarebbe legittima e conforme alla prassi in uso negli enti locali per il disbrigo delle pratiche del condono edilizio previsto dalla legge n. 47 del 1985; 2) la scelta di affidare l'incarico a personale interno era stata preceduta da un'indagine di mercato per un eventuale affidamento a professionisti esterni e le offerte pervenute risultavano di gran lunga superiori al quantum corrisposto ai tecnici comunali; 3) l'Ufficio Urbanistica aveva evidenziato sia l'impossibilità di rinviare l'evasione delle pratiche di condono sia il fatto che l'organico dell'ufficio, essendo sottodimensionato, avrebbe potuto assicurare l'istruttoria delle pratiche solamente a livello episodico; 4) la scelta di affidare l'incarico a personale interno era la più vantaggiosa sia da un punto di vista economico sia dal punto di vista dei risultati, in quanto l'esame delle pratiche rimaneva affidato a personale interno qualificato; 5) la procedura non sarebbe in contrasto con il dedotto principio della esclusività delle prestazioni lavorative, in quanto i dipendenti hanno svolto le prestazioni nell'interesse esclusivo dell'ente di appartenenza; 6) non sarebbe neppure stato violato il principio della onnicomprensività del trattamento economico, trattandosi di compenso derivante da un progetto autofinanziato dalla somma corrisposta dai cittadini per ciascuna domanda di condono edilizio; 7) in effetti, l'importo di lire 50.000 a domanda era stato determinato con una precedente delibera (n. 63 del 1990) cui il dott. Caforio non aveva partecipato; 8) conferma della legittimità dell'operato verrebbe dalla legge n. 649 del 1994, successivamente modificata dalla legge n. 662 del 1996, che all'art. 2, comma 49, ha previsto che i Comuni potessero utilizzare per l'espletamento delle domande di condono edilizio i fondi accantonati per progetti finalizzati da svolgere oltre l'orario di lavoro, ovvero avvalersi di contratti d'opera professionali; 9) in ogni caso il principio della onnicomprensività non si applica alle prestazioni del dipendente che esulano dalle ordinarie mansioni d'ufficio e che vengono espletate fuori dall'orario d'ufficio.
Nella memoria difensiva si osserva altresì che gli esborsi economici sostenuti dal Comune di Artena sono stati adottati con cinque delibere successive, oltre alla delibera n. 266 del 16 giugno 1994 con cui veniva modificato il testo della delibera del 1991 per “quanto concerne le operazioni e i rimborsi ai tecnici incaricati per la definizione delle domande ai sensi dell'art. 31 L. 47/85”. Si osserva, quindi, che la legittimità della delibera del 1991 venne riconosciuta in tutta la fase successiva e, comunque, eventuali responsabilità per il dedotto danno dovevano essere ascritte ai componenti delle Giunte comunali che si sono succeduti nel tempo. Rileva, inoltre, che - anche ammettendo l'illegittimità della delibera del 1991 - da ciò non discenderebbe automaticamente una responsabilità amministrativa censurabile dinanzi al giudice contabile. Nella specie, non sarebbe stata in alcun modo provata l'esistenza di un danno erariale; danno che sarebbe del tutto inesistente, tenuto conto che l'importo necessario per remunerare i tecnici comunali proveniva dalle somme che ciascun richiedente avrebbe dovuto pagare a titolo di rimborso spese per l'istruttoria. A ciò si aggiunga che, ai sensi dell'art. 1 bis della legge n. 20 del 1994, la Corte dei conti deve tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione a seguito della condotta illecita del proprio dipendente; e nel caso di specie il disbrigo delle pratiche ha consentito l'incasso di somme per gli oneri previsti dalla legge n. 10 del 1977. Eccepisce, inoltre, l'avvenuta prescrizione, osservando che la delibera in contestazione risale all'anno 1991 e, quindi, trattandosi di fatto posto in essere anteriormente all'entrata in vigore del d.l. n. 453 del 1993, la prescrizione si compie al 31 dicembre 1998. Al riguardo non rileverebbe il fatto che i pagamenti sono terminati il 3 agosto 2000 ed anzi richiama il principio enunciato dalle Sezioni Riunite nella decisione n. 3/QM del 15 gennaio 2003; in ogni caso, se anche si ritenesse che il termine prescrizionale decorresse dalla scadenza di ogni singolo pagamento, il danno sarebbe in gran parte prescritto tenuto conto che l'atto di citazione è stato notificato nel mese di maggio 2003, dovendosi anche escludere l'efficacia interruttiva dell'invito a dedurre. Rileva, infine, che vi sono tutti i presupposti per il ricorso al potere riduttivo.
In definitiva, eccepisce in via preliminare l'intervenuta prescrizione; chiede nel merito che venga respinta la richiesta di condanna e che, in via subordinata, si stabilisca una inferiore misura del danno a carico del dott. Caforio facendo anche uso del potere di riduzione.
All'udienza dibattimentale del 5 luglio 2004 il Pubblico Ministero ha ampiamente ripercorso le argomentazioni esposte nell'atto di citazione, confermandone le conclusioni. L'Avv. Trivelloni, per il convenuto Caforio, ha ribadito le deduzioni difensive esposte in memoria, insistendo anche sull'eccezione di prescrizione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1) La Procura regionale contesta ai convenuti - amministratori e segretario generale del Comune di Artena all'epoca dei fatti - di aver provocato un danno pari ad euro 21.822,89 all'ente locale di appartenenza per aver affidato ai dipendenti dell'ufficio tecnico l'istruzione delle domande di condono edilizio presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985 n. 47; in particolare, l'affidamento dell'incarico veniva disposto con deliberazione di Giunta n. 545 del 5 dicembre 1991, alla quale partecipavano gli amministratori Vittorio Fiorentini, Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio Centofanti D'Elia e sulla quale esprimeva parere favorevole di legittimità il segretario generale Francesco Caforio.
Prima di entrare nel merito della domanda deve valutarsi se il diritto al risarcimento del danno si sia prescritto; la cognizione deve essere limitata alla posizione di Caforio, unico convenuto che si è costituito in giudizio e che ha sollevato, in via preliminare, l'eccezione di prescrizione.
Al riguardo osserva, innanzitutto, il Collegio che sulla individuazione del dies a quo del termine prescrizionale sussistono orientamenti giurisprudenziali non univoci soprattutto nelle ipotesi - quali quella di specie - in cui il danno dedotto in citazione è costituito dalla sommatoria di una pluralità di pagamenti intervenuti in momenti differenti sia pur in esecuzione di un'unica delibera ritenuta illegittima. Tipico è il caso, molto ricorrente nella giurisprudenza di questa Corte, degli inquadramenti di personale in livelli giuridico-economici superiori rispetto a quelli spettanti. Sul punto le Sezioni Riunite si sono espresse, con la sentenza n. 3 del 15 gennaio 2003, affermando che il termine iniziale della prescrizione, nei confronti dei soggetti che hanno contribuito ad emanare la delibera illegittima, decorre dalla data del primo pagamento conseguente al provvedimento, essendo questo il momento in cui il danno comincia a realizzarsi ed in cui il diritto al risarcimento del danno può essere fatto valere. A tale pronuncia ritiene il Collegio di dover aderire, tenuto conto che anche in questo caso non può sostenersi che ciascun pagamento costituisca un'autonoma partita di danno e ciò in quanto, così ragionando, dovrebbe sostenersi che ciascun pagamento sia da ricollegare ad una autonoma causa efficiente da individuarsi nel comportamento omissivo di chi avrebbe dovuto verificare, di volta in volta, la legittimità dell'esborso; evenienza che, peraltro, comporterebbe la chiamata in giudizio non solo degli autori della delibera illegittima, ma anche degli amministratori e dei funzionari che si sono succeduti nel tempo e che hanno omesso i dovuti riscontri di legittimità prima di dar corso ai singoli pagamenti.
Né, come sostenuto dalla Procura regionale, è attendibile affermare che il danno abbia acquisito il requisito della certezza solo nel momento in cui è stato disposto l'ultimo pagamento (e, cioè, con i mandati del 3 agosto 2000 emessi in esecuzione della delibera n. 382 del 1999). Al riguardo, si osserva che ai dipendenti comunali è stata affidata una prestazione di durata, la cui remunerazione è avvenuta per fasi lavorative - anche in virtù del disposto di cui alla delibera integrativa n. 266 del 16 giugno 1994 - tenendo conto delle pratiche di condono di volta in volta istruite o definite; ed, in effetti, anche con precedenti mandati di pagamento (quali quelli del 29 luglio 1997 e del 23 novembre 1999) sono state liquidate competenze per la definizione di un certo numero di pratiche. Circostanza che condurrebbe allora ad affermare, più attendibilmente, che l'attualità del danno andrebbe ancorata a ciascun pagamento definitivo. Peraltro, per le considerazioni sopra esposte - in adesione a quanto diffusamente argomentato dalle Sezioni Riunite nella decisione n. 3 del 2003 - ritiene il Collegio che il diritto al risarcimento del danno avrebbe potuto essere utilmente azionato fin dalla data del primo pagamento avvenuto con mandato del 27 gennaio 1995; da qual momento, infatti, il danno ha cominciato a realizzarsi acquisendo i requisiti della certezza e della attualità necessari per dare inizio all'azione risarcitoria. In ogni caso, relativamente all'unico convenuto che ha eccepito la prescrizione, va altresì considerato che questi ha espletato le funzioni di segretario generale del Comune di Artena limitatamente al periodo in cui è stata adottata la delibera ritenuta illegittima, non potendo, quindi, in alcun modo incidere nella fase successiva di esecuzione del deliberato al fine di eventuali revoche o modifiche del deliberato medesimo.
In definitiva, tenuto conto che il dies a quo della prescrizione va individuato nella data del 27 gennaio 1995 (e, cioè, nella data in cui è avvenuto il primo pagamento delle contestate competenze) e che l'atto di citazione è stato notificato nel mese di maggio 2003, l'eccezione opposta dal convenuto Caforio è fondata e va accolta, essendo ormai irrimediabilmente spirato il termine quinquennale utile per dare inizio all'azione di responsabilità; e ciò tenuto conto che anche l'invito a dedurre è stato notificato quando era ormai decorso il termine di prescrizione quinquennale. Fatto quest'ultimo che esime il Collegio dal valutare se, nella specie, l'invito avesse o meno i requisiti della costituzione in mora e se, quindi, fosse o meno idoneo ad interrompere la prescrizione.
Peraltro, in assenza dell'accertamento definitivo sulla sussistenza o meno della dedotta responsabilità amministrativa e tenuto conto delle peculiarità della fattispecie all'esame, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per compensare le spese di giudizio.
2. Entrando nel merito della domanda, rileva il Collegio che non può non aderirsi a quanto osservato dalla Procura regionale circa l'illegittimità dei pagamenti disposti in favore dei dipendenti comunali; e ciò nella considerazione che la disciplina del rapporto di pubblico impiego contiene il principio di esclusività delle prestazioni lavorative che il pubblico dipendente deve rendere in favore dell'ente di appartenenza (D.P.R. n. 3 del 1957; art. 1, comma 60 della legge n. 662 del 1996). Dalla stessa disciplina si evince il principio della onnicomprensività del trattamento economico, in base al quale non può essere corrisposto al pubblico dipendente alcun compenso al di fuori delle previsioni di legge e dei contratti collettivi. Per il comparto degli enti locali tale principio è affermato dall'art. 3, commi 4, 5 e 6, del decreto legge n. 359 del 1987 convertito in legge n. 440 del 1987, che vieta espressamente di disporre in favore del personale dipendente concessioni economiche comunque denominate o motivate in violazione o in aggiunta a quanto previsto nei contratti collettivi.
Nella specie, l'illegittimità dei pagamenti discende dal fatto che ai dipendenti comunali è stato affidato - con attribuzione di un compenso non previsto dalle norme di settore - un compito spettante all'ufficio tecnico e, quindi, un compito la cui attuazione rientrava nella remunerazione prevista dalle disposizioni di legge e negoziali concernenti il personale degli enti locali. I pagamenti sono, altresì, illeciti, in quanto hanno prodotto un danno per l'ente locale che ne ha sostenuto l'onere indebito, subendo una corrispondente diminuzione patrimoniale.
Al riguardo, deve sottolinearsi che la dannosità dell'esborso - per l'ammontare di lire 42.255.000 (pari ad euro 21.822,89) - non è esclusa dal fatto che il Comune abbia chiesto ai privati un contributo per il disbrigo delle pratiche. Sul punto è sufficiente osservare che tale contributo - legittimamente richiesto e riscosso - non poteva essere utilizzato per compensare un'attività che trovava già la sua giusta remunerazione nella retribuzione ordinaria spettante per legge; detto contributo sarebbe dovuto, invece, affluire alle casse comunali al fine di coprire le ordinarie spese amministrative che l'ente avrebbe sostenuto per l'esame e la definizione delle pratiche. Né può affermarsi che la spesa abbia trovato una compensazione in una qualche utilità ottenuta dall'ente locale. Innanzitutto, l'utilità è esclusa dal fatto stesso che l'esame delle domande di condono avrebbe dovuto essere effettuato da quegli stessi dipendenti comunali senza che percepissero alcun compenso aggiuntivo rispetto alla retribuzione ad essi spettante. Va, poi, considerato che nel 1998 il Comune ha preso atto che delle 2300 domande pervenute solo 300 erano state definite con il provvedimento in sanatoria ed ha deliberato di affidare il disbrigo delle rimanenti 2000 pratiche di condono a professionisti esterni; con ciò sancendo, inequivocabilmente, l'inutilità delle liquidazioni disposte in favore dei propri dipendenti.
Accertata la dannosità dell'esborso, rileva il Collegio che ciascun partecipe alla delibera n. 545 del 1991 va ritenuto responsabile in pari misura dell'adozione dell'atto illecito. In particolare, circa la colpevolezza, deve dirsi che i componenti di un organo collegiale sono tenuti ad approfondire ogni questione sottoposta al loro esame a prescindere che si tratti, o meno, di problematica attinente alla propria specifica competenza, anche se la circostanza che si tratti di questione più o meno complessa può avere rilievo ai fini della individuazione della colpa grave.
In proposito, posto che la colpa consiste in uno scostamento dalla condotta che la legge o la comune prudenza assumono come regola e che la gravità della colpa ricorre ove le circostanze concrete siano indicative di un elevato grado di divergenza tra la condotta doverosa e quella effettivamente tenuta, ritiene il Collegio che grave negligenza abbia connotato la condotta degli amministratori che adottarono la delibera in questione, tenuto conto che le regole sulla onnicomprensività della retribuzione non si prestano a dubbi interpretativi di un qualche rilievo, essendo state reiteratamente ed espressamente previste in norme di chiara ed immediata lettura riguardanti anche - ed in alcuni casi esclusivamente - il personale degli enti locali; e ciò nella considerazione che proprio in questo comparto del pubblico impiego, più di frequente che in altri comparti, si erano manifestati abusi e distorsioni forieri di danno erariale.
Debbono, pertanto, rispondere del contestato addebito tutti gli amministratori che adottarono la delibera n. 545 del 1991 e, cioè, il sindaco Vittorio Fiorentini e gli assessori Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti; mentre nei confronti del segretario generale Francesco Caforio non vi è luogo a pronuncia di merito, essendo stata dichiarata - in accoglimento dell'eccezione da questi proposta - la prescrizione del diritto al risarcimento del danno.
Circa il quantum da porre a carico degli amministratori convenuti in giudizio, si osserva, peraltro, che il danno ha raggiunto l'importo di lire 42.255.000 (pari ad euro 21.822,89) in quanto con successiva delibera di Giunta n. 266 del 16 giugno 1994 - adottata da amministratori diversi da quelli in carica nel 1991 - veniva precisato che il compenso sarebbe stato diviso in due parti di pari importo, la prima delle quali sarebbe stata pagata a conclusione dell'istruttoria di ciascuna pratica di condono e la seconda a seguito della definizione delle singole pratiche di sanatoria. Tale sistema di remunerazione - relativamente al quale non è stata effettuata alcuna contestazione a carico di coloro che ritennero di adottarlo - ha comportato che la maggior parte dei pagamenti siano stati effettuati non dopo l'adozione del provvedimento in sanatoria, ma a conclusione della prima fase lavorativa consistente nella mera istruttoria di ciascuna pratica di condono. Ciò ha comportato che siano state remunerate circa 1500 pratiche non concluse - sia pur con il compenso dimezzato di lire 22.500 - per un esborso pari a circa lire 33.750.000; e tale posta dannosa non può essere addebitata a coloro che approvarono la delibera n. 545 del 1991 - qui contestata - tenuto conto che nella delibera del 1991 si prevedeva, invece, che le spettanze sarebbero state liquidate ai dipendenti comunali “solo al rilascio delle competenti concessioni in sanatoria”.
Pertanto, dovendosi scomputare l'importo sopra indicato, il danno addebitabile ai convenuti ammonta a lire 8.505.000 (pari ad euro 4.392,47). Non rinvenendosi una differenziata incidenza causale nell'ambito dei responsabili e non ritenendo che sussistano fondate ragioni per ridurre l'addebito, il danno va imputato ai sigg. Vittorio Fiorentini, Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti in parti uguali nella misura di lire 2.126.250 (pari ad euro 1.098,12), cui si aggiungono gli interessi nella misura di legge dal deposito della sentenza al soddisfo, oltre la condanna al pagamento delle spese di giudizio da ripartirsi in parti uguali.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio
1) respinge la domanda proposta nei confronti di Francesco Caforio per intervenuta prescrizione, compensando le spese di giudizio;
2) condanna Vittorio Fiorentini, Franco Cancia, Marco Pingarelli e Aurelio D'Elia Centofanti al pagamento, ciascuno, della somma di euro 1.098,12 (millenovantotto/12), oltre gli interessi nella misura di legge dalla data di deposito della presente decisione al soddisfo; condanna gli stessi, in parti uguali, al pagamento delle spese processuali che si liquidano in euro
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 5 luglio 2004.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
(ANGELA SILVERI) (FURIO PASQUALUCCI)
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 19/9/2005
IL DIRETTORE DI SEGRETERIA