Quesiti alla redazione

Le domande che i lettori hanno posto alla redazione, con la risposta. Sono pubblicate in forma anonima.

29 quesiti pubblicati · pagina 3 di 3

1. Quesito n. 18673 26.09.2023

   La questione concerne un immobile collocato fuori dal centro abitato su fascia di rispetto stradale. Devo realizzare un intervento di ampliamento che verrebbe attuato in posizione arretrata rispetto a quello esistente. E' ammissibile?

   Risposta della redazione apri per leggere

   Appare utile in primo luogo richiamare le norme di riferimento, rappresentate dagli art. 16, 17 e 18 del D.lgs. 295/1992, i quali disciplinano le fasce di rispetto stradale a seconda che ricadono all'interno o al di fuori del centro abitato, e in tale seconda ipotesi a seconda che la strada sia rettilinea o curva. 

   
   L'art. 16 comma 1, lett. b) del Codice della Strada stabilisce il divieto per i "proprietari o aventi diritto dei fondi confinanti con le proprietà stradali fuori dei centri abitati" di "b) costruire, ricostruire o ampliare, lateralmente alle strade, edificazioni di qualsiasi tipo e materiale".
   L'art. 17 prevede ancora come "Fuori dei centri abitati, all'interno della curve devesi assicurare, fuori dalla proprietà stradale, una fascia di rispetto, inibita a qualsiasi tipo di costruzione, di recinzione, di piantagione, di deposito, osservando le norme determinate dal regolamento in relazione 

   Con riferimento agli ampliamenti il D.P.R. 495/1992, all'art. 26 stabilisce:

   "2. Fuori dai centri abitati, come delimitati ai sensi dell'articolo 4 del codice, le distanze dal confine stradale, da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a:

   a) 60 m per le strade di tipo A;
   b) 40 m per le strade di tipo B;
   c) 30 m per le strade di tipo C;
   d) 20 m per le strade di tipo F, ad eccezione delle strade vicinali come definite dall'art. 3, comma 1, n. 52 del codice;
   e) 10 m per le strade vicinali di tipo F".

   In merito alla esegesi della locuzione "ampliamento fronteggiante la strada" sembrano essersi posti due diversi orientamenti giurisprudenziali, distinguendosi tra chi fa leva sulla portata comunque assoluta del vincolo stradale e chi predilige una interpretazione letterale.

   In tale ultima direzione sembra muoversi la giurisprudenza più recente.

   Così T.A.R. Piemonte, sezione II, 27 maggio 2022, n. 566 espressasi sulla portata del vincolo assoluto della fascia di rispetto (nel caso di specie però correlata ad un intervento di ampliamento dentro il centro abitato con applicazione del disposto di cui all'art. 28 del D.P.R. 495/1992).

   Afferma il Collegio: "Ciò premesso occorre evidenziare che il progetto presentato dai ricorrenti prevede l’ampliamento del corpo di fabbrica principale (sul lato opposto rispetto alla sede autostradale) nonché la realizzazione di quattro posti auto coperti, a lato del fabbricato, in posizione fronteggiante la carreggiata e più vicini all’autostrada.
   Orbene quest’ultimo intervento viola espressamente quanto previsto dall’art.28 del d.P.R. 485/1992.
   Dalle planimetrie prodotte in giudizio risulta che la struttura inerente i parcheggi risulta all’interno della fascia di rispetto. Tra tale opera e la sede autostradale non vi è interposizione di alcun edificio preesistente la realizzazione di quest’ultima (cfr. doc. 3 e 8 di parte ricorrente).
   A diverse conclusioni invece si giunge con riguardo all’ampliamento che si sviluppa sul lato opposto del fabbricato esistente.
   I volumi progettati, infatti, non fronteggiano la sede stradale e pertanto la loro realizzazione non si pone in diretto contrasto con quanto stabilito dal citato art. 28 del DPR 495/1992. Né la norma può essere interpretata nel senso di considerare come “fronteggiante” qualsiasi ampliamento per il solo fatto di costituire corpo di fabbrica unico con i fabbricati preesistenti, poiché ciò renderebbe non comprensibile le ragioni di tale precisazione da parte del legislatore.Il Collegio osserva che tale conclusione non nega valore assoluto al vincolo di inedificabilità imposto nelle fasce di rispetto di cui si discute. Si tratta,piuttosto, di interpretare in modo adeguato i limiti alla potestà edificatoria, partendo dal presupposto che, in generale, questi costituiscono comunque una eccezione nel complessivo sistema ordinamentale edilizio ed urbanistico. In tali casi, secondo i più consolidati principi in materia, occorre prediligere un'interpretazione letterale del testo normativo evitando improprie estensioni analogiche.
   In primo luogo vi è un ulteriore dato normativo da considerare. L’art. 27,comma 12, della LRP n. 56/1977, infatti, nel disciplinare i vincoli da applicare nelle fasce di rispetto, consente l’edificabilità nei casi in cui gli ampliamenti risultino retrostanti ai fabbricati esistenti (“negli edifici, esistenti nelle fasce di rispetto di cui ai commi 1 e 4, possono essere autorizzati dal PRG aumenti di volume non superiori al 20 per cento del volume preesistente, per sistemazioni igieniche o tecniche; gli ampliamenti devono avvenire sul lato opposto a quello dell'infrastruttura viaria o ferroviaria da salvaguardare o sopraelevando, nel rispetto del filo di fabbricazione, il fabbricato esistente”).A meno di non ammettere contrasto tra la legislazione statale e quella regionale, tale previsione prova una volta di più la necessità di un'interpretazione letterale dei limiti contenuti all’art. 28 del DPR n. 495/1992.In secondo luogo occorre evidenziare che il Codice della Strada agli artt. 16 e18 consente la sopravvivenza di edifici preesistenti la realizzazione delle opere stradali. Tale regime di tolleranza presuppone una valutazione a monte della sicurezza delle edificazioni (che ne giustifica il mancato esproprio) e della scarsa utilità delle aree agli scopi funzionali alla gestione delle strade. Come la giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare, infatti, il vincolo connesso alla fascia di rispetto autostradale, pur avendo carattere assoluto, non trova applicazione nel caso in cui, per le particolari modalità dell'intervento edilizio programmato, la limitazione della proprietà privata risulti scissa da qualunque interesse pubblico salvaguardato con il vincolo suddetto. Infatti, se l'intervento non eccede l'originaria sagoma di ingombrodell'immobile, e non altera la distanza esistente dal nastro autostradale, l'esecuzione dell'intervento non può incidere in senso peggiorativo né sulla sicurezza del traffico, né sull'incolumità delle persone, né può rendere difficoltosa rispetto all'esistente l'installazione di eventuali cantieri o strutture per il deposito di materiali o per opere accessorie”(T.A.R.Abruzzo Pescara Sez. I, 23/07/2018, n. 252).
   In presenza di opere di ampliamento di un edificio da realizzare sul lato opposto a quello fronteggiante l’autostrada, pertanto, il gestore non può opporsi sulla base della semplice constatazione che le stesse verrebbero realizzate all’interno della fascia di rispetto all’interno della quale già insiste un preesistente fabbricato. Occorre quanto meno motivare in che termini l'opera costituisca peggioramento per la sicurezza del traffico o la funzionalità dell'area alla migliore gestione dell’infrastruttura Per tali ordini di ragioni, quindi, i motivi in scrutinio e, quindi, l’intero primo ricorso originario e quello per motivi aggiunti risultano fondati quanto alle censure relative all’ampliamento retrostante l’edificio esistente, mentre risultano infondati con riferimento ai parcheggi coperti fronteggianti la sede stradale".

   Dalla pronuncia appena citata, pertanto, si può desumere che, al netto del carattere assoluto del vincolo, la norma che ne detta la disciplina debba essere letta in termini restrittivi, per cui se l'ampliamento è posto sulla parte retrostante dell'immobile senza mai porsi in posizione fronteggiante la strada, non sussiste violazione del vincolo. 

   In termini più rigorosi tuttavia si era pronunciato T.A.R Liguria, sezione I, 10 settembre 2012 (confermata dal Consiglio di Stato, sezione I, 13 febbraio 2015, n. 281) il quale infatti aveva sostenuto come: "La tesi dei ricorrenti è comunque infondata anche avuto riguardo alla disciplina di cui all’art. 26 d.p.r. 495/92. I ricorrenti, infatti, pretendono di modulare il vincolo in relazione alla posizione dei manufatti rispetto alla sede autostradale. In sostanza, secondo la prospettazione dei ricorrenti, sarebbero ammessi ampliamenti degli edifici sul lato opposto a quello fronteggiante la sede autostradale, anche se in zona vincolata. Tale interpretazione contrasta con la, già ricordata, natura assoluta del vincolo e conduce alla sua totale vanificazione nel caso in cui l’edificio da ampliare sia prossimo alla sede autostradale. Infatti, ragionando come fanno i ricorrenti, si potrebbe ipotizzare l’ampliamento di edifici posti, in ipotesi a 5 mt dalla sede autostradale, purchè l’ampliamento sia realizzato sul lato dell’edificio opposto alla sede autostradale. Si tratta di conseguenze inaccettabili per l'inevitabile pregiudizio alla sicurezza e alle ragioni di tutela del vincolo, onde l'irrazionalità di tale interpretazione".

   Richiamati rapidamente i due orientamenti, e pur con tutti i dubbi connessi, possiamo concludere nel senso che, almeno secondo una certa giurisprudenza, anche recente, gli interventi di ampliamento in fascia di rispetto stradale sembrerebbero ritenuti ammissibili se ed in quanto realizzati in posizione totalmente retrostante rispetto all'immobile preesistente e quindi mai fronteggiante la strada.

2. Quesito n. 18672 26.09.2023

   Sono un imprenditore agricolo che ha realizzato alcune opere in difformità dal P.M.A.A. Ho presentato istanza di accertamento di conformità. Devo pagare l'oblazione anche se si tratta di intervento esente dal pagamento del contributo di costruzione?

   Risposta della redazione apri per leggere

   Si riscontra il quesito richiamando la disciplina di cui al D.P.R. 380/2001, e nello specifico l'art. 36 che al comma 2 così dispone:

   "2. Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall'articolo 16. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l'oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso".

   La norma è chiara nel prevedere come, per le ipotesi di gratuità, da ritenersi quelle contemplate nell'art. 17 del D.P.R. medesimo (tra cui sono contemplati "gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153") l'oblazione deve essere calcolata in misura pari al contributo di costruzione ex art. 16, calcolato applicando le norme generali, come se la stessa opera non fosse esente.

   Restano ferme comunque le previsioni speciali previste a livello di legislazione Regionale.

   Così prendendo a riferimento la L.R. Toscana n. 65/2014, l'art. 209, comma 5 stabilisce:

   "5. Il rilascio in sanatoria del permesso di costruire è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari a quella prevista dal capo I e comunque in misura non inferiore a euro 1.000,00. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme.
   [...]
   7. La sanatoria comporta inoltre il pagamento dei contributi di cui al capo I, se dovuti".

   Ai fini della portata applicativa della disposizione in esame si cita Consiglio di Stato, Sezione VI, 1° ottobre 2014, n. 4880, espressosi invero con riferimento alla previgente disposizione di cui all'art. 140 della L.R. 1/2005, che in modo similare prevedeva come "il rilascio in sanatoria del permesso di costruire oppure dell’attestazione di conformità per gli interventi penalmente rilevanti è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari a quella prevista dal titolo VII e comunque in misura non inferiore a euro 516,00. Per i casi di parziale difformità, l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte di opera difforme”.

   Il Collegio ha stabilito che: "In definitiva, al fine di superare i richiamati aspetti di criticità, si ritiene che la previsione di cui al comma 4, cit. sia correttamente da intendere nel senso che:
   - nelle ipotesi – per così dire – ‘sottostanti’ in cui il contributo di costruzione sia in concreto dovuto, il relativo quantum costituirà, altresì, la misura della sanzione da irrogare (e in ciò si riempirà di contenuti concreti il riferimento, ivi contenuto, alle previsioni di cui al titolo VII della legge regionale); mentre
   - nelle ipotesi in cui il contributo di concessione non sia in concreto dovuto (ci si riferisce, in particolare, ai casi di cui al successivo articolo 124 – sul punto v. infra -), la sanzione sarà bensì dovuta, ma solo nella misura minima di euro 516 (conformemente alla previsione ‘di chiusura’ di cui all’ultima parte del primo periodo del comma 4, cit.)".

   Tutto quanto premesso si può riscontrare il quesito posto affermando che l'oblazione è dovuta, dovendo tutttavia, ai fini della sua quantificazione guardare alla disciplina regionale di riferimento.

   Restiamo a disposizione per qualsiasi chiarimento.
   Cordiali saluti.

3. Quesito n. 18648 19.09.2023

   conseguenze sulla LR toscana n.65/2014 della sentenza CC 13 aprile 2023

   Risposta della redazione apri per leggere

   Il quesito posto fa riferimento alla recente sentenza della Corte Costituzionale n. 68 del 13 aprile 2023, con la quale è stata dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, L.R. 24 maggio 2022, n. 15 (Disciplina dell' oleoturismo e dell'ospitalità agrituristica. Modifiche alla L.R. 30/2003) per contrasto con l'art. 117, comma 3 della Costituzione.

   
   La norma impugnata introduceva una nuovo comma 3-bis) all'art. 17, comma 1, lett. c) della L.R. 23 giugno 2003, n. 30 (Disciplina delle attività agrituristiche, delle fattorie didattiche, dell'enoturismo e dell' oleoturismo in Toscana) con la quale veniva assentita la possibilità di destinare all'esercizio della attività agrituristica "salvo i limiti e le condizioni previsti dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, i volumi derivanti da:

   3 bis) trasferimenti di volumetrie di cui all’articolo 71, comma 2, e all’articolo 72, comma 1, lettera a), della l.r. 65/2014, all’interno del medesimo territorio comunale o all’interno della proprietà aziendale la cui superficie sia senza soluzione di continuità e ricada parzialmente in territori di comuni confinanti, a condizione che si configurino come uno dei seguenti interventi:
   a) interventi di addizione volumetrica;
   b) interventi di trasferimento del volume in prossimità di edifici esistenti e qualora questo non comporti la necessità di realizzare opere di urbanizzazione primaria". 

   La Corte Costituzionale ha riconosciuto - ritenendo assorbite le ulteriori censure proposte dalla difesa statale con riferimento agli art. 9 e 117, comma 2, lett. s) Cost - la contrarietà della norma con  i principi fondamentali statali in materia di governo del territorio, ex art. 117, comma 3 Cost, nello specifico rappresentati dall'art. 3 della Legge 96/2006, che impone di utilizzare "per attività agrituristiche gli edifici o parte di essi già esistenti nel fondo".

   La Corte ha infatti ritenuto che "gli utilizzi di volumetrie trasferite, consentiti dalla disposizione impugnata, si risolvono nell’estensione delle possibilità edificatorie per finalità agrituristiche e, quindi, in interventi di trasformazione del territorio agricolo che esorbitano dalle finalità di recupero del preesistente patrimonio immobiliare. Attraverso questa estensione, l’intervento regionale in esame è idoneo a determinare lo snaturamento di quanto “preesisteva” nel fondo e finisce per vanificare quella finalità di recupero del patrimonio immobiliare in zone agricole e di equilibrato bilanciamento tra le esigenze del turismo e la tutela della vocazione agreste dei fondi, finalità che è a fondamento del limite previsto dal parametro interposto (sentenza n. 96 del 2012)".

   Venendo al quesito posto, non si ritiene che la sentenza della Corte Costituzionale possa avere conseguenze dirette rispetto alla L.R. 65/2014 tenendo conto che la dichiarazione di illegittimità costituzionale è stato espressa limitatamente alla previsione contenuta nella Legge 69/2009, che esclude la possibilità di adibire ad attività agrituristica immobili che non siano preesistenti.

   Invero il ricorso è stato proposto censurando anche la violazione, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. s) e art. 9 Cost., del D.M. 1444/68 (attuativo del disposto di cui all'art. 41-quinquies Legge 1150/1942) e degli art. 135, 143 e 145 del D.lgs 42/2004 per contrarietà:

   1) quanto al D.M. alla previsione di cui all'art. 7, comma 1, n. 4) che impone in zone agricole un limite di densità edilizia pari a mc 0,03;
   2) quanto al Codice per violazione delle prescrizioni del PIT che impone l'obiettivo di contenere consumo di suolo agricolo.

   Nello specifico la difesa statale sostiene come "Nel consentire trasferimenti di volumetria in zona agricola, il legislatore regionale avrebbe quindi permesso interventi potenzialmente pregiudizievoli per il territorio, in quanto idonei a determinare un aggravio del carico urbanistico-edilizio e la proliferazione di volumetrie nelle aree agricole. La delocalizzazione dovrebbe considerarsi a tutti gli effetti una nuova costruzione e determinerebbe la violazione della disciplina concernente l'edificazione in zona agricola, che è volta a contenere non solo la quantità totale dei volumi edilizi realizzabili, ma anche la loro concentrazione sul singolo lotto", denunciando altresì la violazione del PIT e dell'impegno ivi assunto "a consentire l'edificazione di nuovi volumi in zona agricola solo in casi eccezionali e residuali".

   La difesa regionale invece sostiene come "i trasferimenti di volumetrie consentiti dalla disposizione impugnata, oltre ad essere soggetti al rispetto di tutti i limiti e le condizioni previsti dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, possono avere ad oggetto solo ed esclusivamente immobili appartenenti al patrimonio edilizio esistente con destinazione agricola e non possono comportare il mutamento di tale destinazione d'uso. Inoltre, essi possono essere effettuati entro il limite, per singolo edificio aziendale, del 20 per cento del volume esistente e solo all'interno del medesimo territorio comunale o all'interno della proprietà aziendale la cui superficie sia senza soluzione di continuità e ricada parzialmente in territori di comuni confinanti. Ciò varrebbe ad assicurare il rispetto dell'indice di densità edilizia per le zone agricole, che rimarrebbe invariato".

   Richiamate le difese, si poteva eventualmente discutere di eventuali riflessi della declaratoria di incostruzionalità sulla L.R. 65/2014, con riferimento alle norme indirettamente richiamate dalla norma censurata - ovvero l'art. 71, comma 2 e art 72, comma 1, lett. a) - se ed in quanto la Corte Costituzionale avesse esaminato anche tali ulteriori profili di incostituzionalità.

4. Quesito n. 18630 14.09.2023

   Il T.A.R. Piemonte n. 687/2019 ha affermato che non sono dovuti gli oneri concessori per il mutamento di destinazione d'uso da rurale a civile abitazione con riferimento agli immobili realizzati prima del 1977. Essendo io proprietaria in Toscana di un immobile agricolo, realizzato prima del 1977 e volendo destinarlo a residenza civile posso richiamare tale sentenza e non pagare gli oneri?

   Risposta della redazione apri per leggere

   Trattasi di questione oggetto di un precedente contributo pubblicato sulla presente rivista (che si allega alla presente risposta).

   Si evidenzia come tale posizione giurisprudenziale, espressa originariamente dal T.A.R. Piemonte, Sezione II, con sentenza del 14 giugno 2019, n. 687, ha trovato ulteriori conferme non solo da parte dello stesso giudice (si cita TA.R. Piemonte, Sezione II, 27 aprile 2021, n. 448 e T.A.R. Piemonte, Sezione II, 17 giugno 2022, n. 583) ma anche da parte di altri Tribunali Amministrativi (per esempio T.A.R. Campania, Salerno, sezione II, 23 giugno 2021, n. 1540).  Alcune di tali pronunce sono state impugnate, ma, ad oggi, non risulta ancora intervenuto un pronunciamento del Consiglio di Stato, che possa chiarire e definire il destino di un orientamento avente portata sicuramente innovativa.

   Poichè il quesito verte su immobile situato nella Regione Toscana, si rende noto, tuttavia, un recente parere reso dalla Regione Toscana (Quesito n. 510 del 20 aprile 2023) proprio sulla questione della debenza degli oneri verdi con riferimento ad immobili realizzati prima della Legge n. 10/1977.

   Si legge in tale parere: “[…] l'ufficio è consapevole che, in ambiti diversi da quello toscano, alcune pronunce fanno discendere una serie di conseguenze da tale assunto che però, in ragione delle particolarità dell'ordinamento della Regione Toscana in materia di mutamento della destinazione d’uso agricola, non sembrano poter trovare quivi applicazione. 
   Si osserva che gli "oneri di deruralizzazione" previsti dalla LR n. 65/2014, e ancor prima dalla LR n. 1/2005 e dalla LR n. 64/1995, pur sostituendosi agli ordinari oneri di urbanizzazione, hanno natura e presupposti diversi rispetto a quest'ultimi, essendo connessi, per espressa previsione normativa, al miglioramento ambientale e paesaggistico del territorio rurale (art. 83, comma 5, LR n. 65/2014). 
   La legge regionale toscana riconosce, infatti, che il mutamento della destinazione d’uso agricola di un immobile implica il venire meno della funzione di presidio svolta dall’imprenditore agricolo nel territorio rurale ed impone quindi al soggetto che attua tale mutamento di contribuire alla conservazione e tutela dell’ambiente e del paesaggio. Pertanto, laddove l’area di pertinenza dell’immobile oggetto di intervento abbia un’estensione superiore ad 1 ettaro, il rilascio del titolo abilitativo è subordinato alla sottoscrizione di una convenzione o di un atto unilaterale d’obbligo in cui si individuano l’area e gli interventi di sistemazione ambientale che il privato si impegna a realizzare e che debbono garantire un assetto dei luoghi paragonabile a quello ottenibile con l’attività agricola. Laddove invece l’area di pertinenza abbia un’estensione inferiore ad 1 ettaro occorre corrispondere gli oneri stabiliti dal comune e finalizzati al miglioramento ambientale e paesaggistico del territorio rurale. 
   Sembra dunque potersi ricavare dalla lettura della normativa regionale toscana che la corresponsione degli oneri di deruralizzazione non sia richiesta “ora per allora” in ragione della esenzione dal contributo di concessione di cui l’immobile ha beneficiato al momento del rilascio del titolo originario in quanto destinato all’attività agricola, bensì al fine di garantire la salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio rurale nel momento in cui, a causa della perdita della destinazione d’uso agricola, viene meno la funzione di presidio del territorio rurale svolta dall’imprenditore agricolo”.

   
   Alla luce di tale parere sembra che l'orientamento del T.A.R. Piemonte, anche laddove dovesse essere confermato dal Consiglio di Stato, non sia in ogni caso destinato ad attecchire nel territorio della Regione Toscana, tenuto conto delle peculiarità della disciplina dettata dalla L.R. 65/2014 in materia di oneri verdi, 

5. Quesito n. 18632 14.09.2023

   Si domanda se la causa di esonero del costo di costruzione previsto dall'art. 17, comma 3, lett. b) del D.P.R. 380/2001 debba essere letta nel senso di riferire il limite percentuale del 20% ad entrambi gli interventi richiamati.

   Risposta della redazione apri per leggere

   La norma richiamata è l'art. 17, comma 3, lett. b) del D.P.R. 380/2001 la quale dispone: 
   “Il contributo di costruzione non è dovuto: b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari”.

   Una esegesi del testo potrebbe condurre ad una duplice interpretazione, potendo ritenersi che:
   1. l'intervento sia gratuito in caso di ristrutturazione edilizia di edificio unifamiliare a prescindere dalla porzione interessata dagli interventi, mentre sia onerosa laddove si verta in una ipotesi di ampliamento superiore al 20%;
   2. la ristrutturazione per essere gratuita deve interessare meno del 20% dell'edificio. Trattasi di una lettura meno convincente tenendo conto che, mentre in caso di ampliamento ha senso fare riferimento al 20%, più difficile è parlare di un intervento di ristrutturazione edilizia che riguardi meno del 20% dell'edificio, in quanto notoriamente tali interventi comportano un insieme sistematico di opere che coinvolgono l'intera unità abitativa.

   Il T.A.R. Toscana si è espresso in ordine alla corretta interpretazione della norma sia pure con una pronuncia risalente al medesimo testo contenuto nell'art. 9 dell'allora l. 10 del 1977, osservando che "Il gravame è fondato in quanto l'intervento realizzato dalla ricorrente non richiedeva il pagamento di alcun onere concessorio, trattandosi di un mero intervento di ristrutturazione di un edificio unifamiliare per il quale l'art. 9, lett. d) della L. n. 10/77 esclude chiaramente la corresponsione del contributo, posto che l'inciso contenuto nella norma, relativamente alla limitazione percentuale, per la sua collocazione nel contesto della frase e per ragioni logiche, non può che ritenersi riferito alle sole opere di ampliamento e non agli altri tipi di intervento consistenti nel restauro, nel risanamento conservativo e nella ristrutturazione, ove sia lasciata intatta la consistenza e la unifamiliarità dell'immobile" (T.A.R. Toscana, Sezione III, 1030 del 2003; cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione II, 10 ottobre 1996, n. 1480; T.A.R. Lombardia, Brescia, 2011, n. 713).

   L'art. 29 Regolamento 24 luglio 2018, n. 39/R ha poi introdotto la definizione di edificio unifamiliare precisando che:
   "1. In recepimento della voce n. 33 dell’Allegato 1 al presente regolamento si definisce “edificio unifamiliare” un edificio costituito da un’unica unità immobiliare di proprietà esclusiva, funzionalmente e strutturalmente indipendente, che disponga di uno o più accessi autonomi dall’esterno e destinato all’abitazione di un singolo nucleo familiare.
   2. Ai fini dell’esenzione dalla quota di contributo relativo al costo di costruzione per gli interventi di ristrutturazione edilizia o di ampliamento di cui all’articolo 188, comma 2, lettera b), della l.r. 65/2014 si considerano, salvo diverse disposizioni del regolamento edilizio comunale, gli edifici unifamiliari aventi superficie complessiva (SCom) pari o inferiore a mq 105, e che mantengano la loro indipendenza strutturale e funzionale anche nella configurazione modificata dall'intervento edilizio".

6. Quesito n. 18631 14.09.2023

   Devo ampliare una finestra posta sul lato tergale della mia casa. In quale categoria di intervento si colloca?

   Risposta della redazione apri per leggere

   Si riscontra il quesito richiamando preliminarmente le norme del D.P.R. che definiscono le categorie di intervento potenzialmente coinvolte:

   1. Manuntezione straordinaria: l’art. 3, co. 1, lett. b, D.P.R. 380/2001, così come novellato dall’art. 10, comma 1, lett. b, del d.l. n. 76/2020, conv. in l. n. 120/2020),  stabilisce che: “nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purché l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”.

   2. Ristrutturazione leggera: l'art. 3, co. 1, lett. d) prevede "Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico.". 

   3. Ristrutturazione pesante: l'art. 10, comma 1, lett. d) prevede che costituiscano "ristrutturazione edilizia" gli interventi "che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42".

   La norma di cui all'art. 10, comma 1, lett. d), da ultimo richiamata, è stata ripetutamente modificata dopo il 2020, ma prima del D.L. 76 del 2020, il suo tenore era il seguente:
   "1. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:
   a) gli interventi di nuova costruzione;
   b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
   c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni".

   Nella sua formulazione antecendete le modifiche introdotte dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120), era chiara la riconducibilità degli interventi di modifica dei prospetti alla categoria della ristrutturazione edilizia pesante. 

   Ad oggi il quadro si è complicato, in quanto, ad una prima lettura delle norme sopra citate, nella loro attuale formulazione, sembrerebbe emergere un vuoto, posto che:
   - la modifica di prospetti è consentita nella manutenzione straordinaria solo per precise finalità (agibilità, accesso, etc.);
   - la modifica di prospetti configura ristrutturazione leggera soltanto se vi è demolizione e ricostruzione;
   - la modifica del prospetto sembra assurgere a ristrutturazione pesante solo se riguarda immobili tutelati.

   Ritenendo di escludere la riconduzione di tale intervento a quello di manutenzione straordinaria, non evidenziando la sussistenza delle condizioni a cui tale qualificazione è comunque agganciata, nonchè anche alla ristrutturazione pesante, salvo trattarsi di immobile tutelato (aspetto non evidenziato nel quesito), non resta che ricondurre la modifica di prospetti alla ristrutturazione edilizia leggera, soggetta a SCIA.

   A conferma si cita un parere della Regione Toscana, reso in data 22 agosto 2022 in risposta al quesito n. 472, nel quale è stato precisato: "Il d.l. 76/2020 (cd. Decreto semplificazioni) ha apportato una significativa innovazione nell’ambito della categoria di intervento della manutenzione straordinaria, includendovi anche la possibilità di apportare modifiche ai prospetti ma solo nei casi in cui tali modifiche rispettino tutte le seguenti condizioni (art. 3, comma 1, lett. b) d.p.r. 380/2001) [...] In assenza delle condizioni sopra elencate, la modifica dei prospetti di un edificio non può essere considerata come intervento di manutenzione straordinaria e si ritiene ancora applicabile, in tal caso, il costante orientamento giurisprudenziale secondo il quale ogni intervento edilizio, ancorché puntuale, consistente nella modifica dei prospetti rientra nella categoria degli interventi di ristrutturazione edilizia (si richiamano, a titolo esemplificativo, le sentenze Tar Basilicata n. 135/2007, Tar Napoli n. 505/2009 e n. 895/2009, TAR Campania n. 337/2014, Corte di Cassazione penale III Sezione n. 30575/2014 e n. 44319/2016 e, più recentemente, TAR Lazio sez. II bis n. 3780/2017, TAR Campania Sez. VI n. 2664/2017, Consiglio di Stato n. 3164/2020 e n. 3684/2021), con conseguente applicazione del relativo regime amministrativo (SCIA o permesso di costruire)".

7. Quesito n. 18629 13.09.2023

   Sono proprietario di immobile sito in zona rurale, oggetto di istanza di condono edilizio ex Legge 47/85, nonchè di pratica di variazione catastale datata 1975. Posso richiamare l'art. 9, comma 9 del D.L. 557/1993 per sostenere la intervenuta deruralizzazione dell'immobile?

   Risposta della redazione apri per leggere

   Si riporta preliminarmente il testo dell'art. 9, comma 9 del D.L. 557/1993, convertito in Legge n. 133 del 26 febbraio 1994: "Per le variazioni nell’iscrizione catastale dei fabbricati già rurali, che non presentano più i requisiti di ruralità di cui ai commi 3, 4, 5 e 6, non si fa luogo alla riscossione del contributo di cui all’articolo 11 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, né al recupero di eventuali tributi attinenti al fabbricato ovvero al reddito da esso prodotto per i periodi di imposta anteriori al 1° gennaio 1993 per le imposte dirette, e al 1° gennaio 1994 per le altre imposte e tasse e per l’imposta comunale sugli immobili, purché detti immobili siano stati oggetto, ricorrendone i presupposti, di istanza di sanatoria edilizia, quali fabbricati rurali, ai sensi e nei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, e vengano dichiarati al catasto entro il 31 dicembre 1995, con le modalità previste dalle norme di attuazione dell’articolo 2, commi 1-quinquies ed 1-septies, del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 1993, n. 75".

   In merito alla portata applicativa della disposizione in esame, che non si presta ad una chiara e facile interpretazione, la giurisprudenza sembra essersi orientata nel senso di attribuire alla medesima rilievo sul piano meramente fiscale.

   Si richiamano in particolare due sentenze del Giudice amministrativo che si sono espresse in tale direzione:

   - così T.A.R. Marche, Sezione I, 12 giugno 2007, n. 1050 che, sulla portata dell’art. 9, comma 9 del D.L. 557/1993, così ha stabilito: “Al primo motivo di ricorso la difesa comunale eccepisce la considerazione che l’art. 9, co. 9, D.L. 557/1993, allorché stabilisce che “per le variazioni nell'iscrizione catastale dei fabbricati già rurali, che non presentano più i requisiti di ruralità, … non si fa luogo alla riscossione del contributo di cui all'articolo 11 della legge 28 gennaio 1977 … purché detti immobili siano stati oggetto, ricorrendone i presupposti, di istanza di sanatoria edilizia, quali fabbricati rurali, ai sensi e nei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, e vengano dichiarati al catasto entro il 31 dicembre 1997 …”, contemplerebbe una duplice ipotesi. Qualora sia stata chiesta la sanatoria edilizia l’intervento sarebbe assoggettato al contributo concessorio e l’esonero di cui alla norma atterrebbe soltanto alla variazione catastale successiva per evitare duplicazione contributiva; qualora invece il proprietario scegliesse di non eseguire il cambio d’uso urbanistico all’atto della variazione dell’iscrizione catastale gli oneri verrebbero ad essere dovuti allorché il proprietario intervenga sull’edificio ex rurale con tipologie di opere che ne comportino la modifica di destinazione d’uso. Ai fini urbanistici, dunque, pur dopo la variazione catastale l’immobile continuerebbe ad appartenere alla categoria delle abitazioni agricole (categoria U2/1 dell’art. 6 NTA). 
   L’interpretazione comunale va condivisa, essendo infondata la tesi di parte ricorrente secondo cui gli adempimenti effettuati sulla base della norma richiamata avrebbero conseguenze in ordine alla classificazione urbanistica dell’immobile.
   In realtà la norma è sufficientemente chiara nell’escludere che la semplice perdita dei requisiti della ruralità implichi l’assoggettamento alla disciplina concessoria ed ai relativi oneri, visto che le varie circostanze a cui consegue la perdita della ruralità non sono evidentemente considerate alla stregua di interventi di rilievo urbanistico da assoggettare alla relativa disciplina. 
   La perdita della ruralità è un fatto che, come tale, va dichiarato attraverso la relativa variazione catastale e pertanto essa non ha alcun collegamento con la trasformazione urbanistica del territorio che debba essere assentita dall’amministrazione comunale. Né, in assenza di opere edilizie, il proprietario era tenuto a chiedere la sanatoria di cui alla legge 47/85. 
   Se la perdita della ruralità ed il diverso utilizzo dell’immobile sono irrilevanti dal punto di vista contributivo, ciò da un lato implica che l’amministrazione non può pretendere contributi per effetto di tale evento, dall’altro che le successive opere di trasformazione che si vanno ad eseguire sul fabbricato sono disciplinate dalla normativa urbanistica".

   - così la più recente T.A.R. Toscana 20 febbraio 2023, n. 182 che si è occupata della debenza degli oneri verdi con riferimento ad una SCIA del 2017 per ristrutturazione edilizia avente ad oggetto un immobile situato in zona agricola e di cui la ricorrente evidenziava l’intervenuto mutamento di destinazione d’uso avvenuto per effetto della iscrizione nel catasto urbano a far data dal maggio 1997 e del pagamento dell’I.C.I. a partire da quello stesso anno.

   Evidenzia il T.A.R. come “l’art. 9 d.l. n. 557/1993, convertito in legge n. 133/1994, nell’istituire il catasto dei fabbricati prevede, al comma 9, che per le variazioni “nell’iscrizione catastale dei fabbricati già rurali, che non presentano più i requisiti di ruralità […] non si fa luogo alla riscossione del contributo di cui all'art. 11 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, né al recupero di eventuali tributi attinenti al fabbricato ovvero al reddito da esso prodotto per i periodi di imposta anteriori al 1° gennaio 1993 per le imposte dirette, e al 1° gennaio 1994 per le altre imposte e tasse e per l'imposta comunale sugli immobili, purché detti immobili siano stati oggetto, ricorrendone i presupposti, di istanza di sanatoria edilizia, quali fabbricati rurali, ai sensi e nei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, e vengano dichiarati al catasto entro il 31 dicembre 1995[…]”.
   La disposizione si riferisce ai fabbricati iscritti nel vecchio catasto terreni, ma non più dotati dei requisiti della ruralità e che, pertanto, debbono cambiare qualificazione nel passaggio al catasto fabbricati. E, per favorirne l’emersione, prevede alcuni benefici quali l’esonero dai contributi di urbanizzazione e dai tributi eventualmente dovuti per i periodi di imposta anteriori al 1993 – 1994.
   L’accesso ai benefici predetti è condizionato, come si vede, al duplice requisito dell’iscrizione in catasto entro il termine del 31 dicembre 1995, poi ripetutamente prorogato, e della regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile. Peraltro, la deruralizzazione diviene effettiva solo attraverso la richiesta di un opportuno titolo edilizio (T.A.R. Toscana, sez. III, 5 novembre 2020, n. 1363; id., 28 novembre 2017, n. 1457) e l’art. 9 co. 9 in esame, nella parte in cui esclude la debenza dei contributi edilizi, non può essere letto nel senso di escludere altresì, a monte, la rilevanza urbanistico-edilizia di un mutamento di destinazione d’uso che implica il passaggio a una categoria funzionale diversa (da rurale a residenziale) ed è, perciò, urbanisticamente rilevante a prescindere dall’esecuzione di opere edilizie (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 settembre 2022, n. 8291; id., 11 giugno 2021, n. 4534).
   Nella specie, la ricorrente sostiene che l’immobile avrebbe perduto le caratteristiche di ruralità già nel 1989 dopo il decesso di suo nonno, coltivatore diretto. L’affermazione è priva di qualsivoglia riscontro fattuale e non è supportata dalla disponibilità di un titolo edilizio corrispondente, né la prova mancante può essere supplita dal successivo accatastamento del 1997, che, com’è noto, rileva ai soli fini fiscali e non è idoneo ad attestare la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile e della sua destinazione d’uso (giurisprudenza da tempo consolidata, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 gennaio 2015, n. 177; id., sez. IV, 4 febbraio 2013, n. 666); fermo restando che, lo si ripete, all’accatastamento disciplinato dall’art. 9 co. 9 del d.l. n. 557/1993 non può attribuirsi efficacia “sanante” della mancanza del titolo per l’accesso all’esonero dai contributi edilizi.
   Ne discende che, agli effetti urbanistico-edilizi, la deruralizzazione può considerarsi perfezionata e formalizzata solo con la segnalazione certificata di inizio di attività presentata nel 2017, nella quale va identificato il titolo legittimante, sia pure per implicito, anche il cambio di destinazione d’uso, in conformità a quanto stabilito dall’art. 135 co. 2 lett. e-bis) della legge regionale toscana n. 65/2014 che assoggetta al regime della S.C.I.A. i mutamenti urbanisticamente rilevanti della destinazione d'uso di immobili, o di loro parti.
   D’altro canto, in assenza di prova circa il diverso momento nel quale il cambio di destinazione d’uso sarebbe effettivamente avvenuto, neppure è possibile verificare l’applicabilità ratione temporis di una differente disciplina legislativa e regolamentare. Gli oneri “verdi” sono pertanto dovuti dalla signora omissis ai sensi dell’art. 83 della citata legge n. 65/2014, che, in linea con tutta la legislazione regionale previgente (a partire dalla risalente l.r. n. 10/1979), sottopone il cambio della destinazione d’uso agricola al pagamento degli oneri finalizzati al miglioramento ambientale e paesaggistico del territorio rurale”.

   
   Alla luce della posizione espressa dalla giurisprudenza richiamata, e adotatta in numerose altre pronunce, sembrerebbe doversi escludere la possibilità di riconnettere alla sola variazione catastale rilevanza urbanistica, non potendo un mutamento di destinazione urbanisticamente rilevante prescindere dalla presenza di un valido titolo edilizio.

8. Quesito n. 18592 04.09.2023

   È legittima la previsione all'interno di una Convenzione urbanistica che una determinata area destinata ad opera di urbanizzazione rimanga di proprietà privata e con obbligo di manutenzione senza limiti di tempo a carico dei lottizzanti?

   Risposta della redazione apri per leggere

   Buongiorno,

   rispondiamo di seguito al quesito formulato.

   1. La normativa
    
   L’art. 28, comma 5 della Legge 1150/1942 stabilisce in merito alle lottizzazioni che “L’autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda:
   1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate all’articolo 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n 2;
   2) l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni”.

   Alla luce della suddetta disposizione risulta opportuno, come richiesto, analizzare se sia legittima la previsione all’interno di una Convenzione urbanistica che una determinata area destinata ad opera di urbanizzazione rimanga di proprietà privata e con obbligo di manutenzione senza limiti di tempo a carico dei lottizzanti.

   Prenderemo dunque di seguito in esame due orientamenti giurisprudenziali sostanzialmente contrapposti tra loro.

   2. Il primo orientamento giurisprudenziale (favorevole alla previsione)

   Il TAR Lombardia, Milano, Sez. II, con sentenza n. 2526 del 22 ottobre 2014, in merito ad una vicenda dove era stata stipulata una Convenzione nella quale era prevista una clausola “che pone a carico dei medesimi l’obbligo di manutenzione delle aree di loro proprietà, soggette a servitù di uso pubblico a favore del Comune”, ha osservato con riferimento alla richiesta dei soggetti privati di accertare l’inefficacia della clausola e del conseguente obbligo del Comune di provvedere alla manutenzione che:
   - la manutenzione “è stata addossata alla proprietà secondo una regola generale per la quale il proprietario ha l’onere di curare il mantenimento del proprio bene, anche se concesso in godimento a terzi (si vedano ad esempio gli articoli 1575 e 1576 del codice civile), o anche se sussistono limiti al diritto dominicale.
   Neppure potrebbe sostenersi una violazione dell’art. 1708 del codice civile, visto che la regolazione della manutenzione delle aree costituisce necessario compimento dell’atto che costituisce la servitù”;
   - in merito al presunto contrasto della suddetta clausola con l’art. 28 della L. 1150/1942, “Neppure potrebbe sostenersi che una clausola come quella di cui è causa si pone in contrasto con le disposizioni (come quella dell’art. 28 citato), riguardanti le lottizzazioni di aree.
   Al contrario, l’art. 28 prevede la possibilità di una cessione gratuita al Comune delle aree destinate ad opere di urbanizzazione oppure l’assunzione in capo al proprietario degli oneri relativi alle opere stesse; per cui la costituzione di una servitù di uso pubblico, con mantenimento in capo ai soggetti privati della proprietà del beni e dei conseguenti oneri manutentivi non appare in contrasto né con il tenore letterale né con gli scopi della legislazione urbanistica, potendo semmai apparire addirittura un minus rispetto, ad esempio, alla cessione gratuita di aree”.

   La suddetta sentenza è stata poi impugnata.

   Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza n. 1010 del 10 febbraio 2020, dato atto che il TAR in primo grado ha precisato che “l’accollo degli oneri di manutenzione ordinaria estraordinaria ai privati proprietari delle unità immobiliari risultanti dalla eseguita lottizzazione non si poneva in contrasto né con l’art. 28 della leggen.1150 del 1942, né con l’art. 1069 c.c.”, ha osservato che “Relativamente all’art. 28, va evidenziato che il comma 5 di quest’ultimo elenca una serie di modalità attraverso le quali, in sede di convenzione di lottizzazione, possono definirsi gli oneri gravanti sui privati proprietari ai fini della realizzazione delle opere di urbanizzazione, sia primaria che secondaria.
   Tra le opzioni rientra anche quella prospettata dal n. 2), il quale prevede, in alternativa alla cessione all’Amministrazione comunale della titolarità sulle aree destinate ad accogliere le opere anzidette, “l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni”.
   9.2. In questo quadro, può dunque ritenersi che non sia illegittimo prevedere che gli acquirenti delle unità immobiliari risultanti dai processi di lottizzazione urbanistica e che mantengono il dominium sulle aree da destinare a fini di pubblica utilità, possano essere anche destinatari degli oneri economici necessari al fine di assicurare una siffatta destinazione”.

   Anche il TAR Lombardia, Milano, Sez. II, con sentenza 518 del 17 marzo 2016 si è espresso in merito ad una vicenda avente ad oggetto una convenzione urbanistica dove era previsto che “Per la formazione delle opere di urbanizzazione secondaria (standard), ai sensi dell’art. 28, quinto comma, n. 1 L.1150/1942 la Edilizia Mira S.r.l. costituisce una servitù perpetua di uso pubblico sull’area di mq. 1768 (millesettecentosessantotto) circa su cui sarà realizzato, a cura e spese della proprietà, un parcheggio di uso pubblico” e che i privati “provvederanno, a proprie cure e spese, ad assicurare il parcheggio asservito all’uso pubblico perpetuo di cui all’art. 3, primo comma, e le macchine in deposito, contro i rischi dell’incendio, scoppio, crollo e responsabilità civile, e dovrà mantenere il parcheggio stesso nelle normali condizioni di manutenzione ordinaria e straordinaria”.

   In particolare, il TAR Lombardia con la suddetta sentenza n. 518/2016 ha osservato che la convenzione urbanistica “ha disposto la costituzione, con efficacia reale, della servitù di uso pubblico, cui inerisce la correlata obligatio propter rem di realizzazione e gestione del parcheggio” e dunque che “la Sezione ha già avuto modo di affermare che l’articolo 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942 “(…) prevede la possibilità di una cessione gratuita al Comune delle aree destinate ad opere di urbanizzazione oppure l’assunzione in capo al proprietario degli oneri relativi alle opere stesse; per cui la costituzione di una servitù di uso pubblico, con mantenimento in capo ai soggetti privati della proprietà del beni e dei conseguenti oneri manutentivi non appare in contrasto né con il tenore letterale né con gli scopi della legislazione urbanistica, potendo semmai apparire addirittura un minus rispetto, ad esempio, alla cessione gratuita di aree”.

   I ricorrenti nel suddetto giudizio avevano sostenuto che sarebbe illegittima la previsione convenzionale che pone a carico degli stessi le obbligazioni di gestione del parcheggio senza limiti di tempo.

   Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza n. 199 del 9 gennaio 2019 si è poi espresso in ordine alla illegittimità o nullità di una simile clausola all’interno delle Convenzioni urbanistiche, precisando che:
   - “l’asserito contrasto dell’art. 10 della convenzione con i punti 1) e 2) del comma 5 dell’art. 28 citato, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, piuttosto che determinare la nullità della clausola convenzionale, avrebbe potuto al più portare ad un giudizio di annullamento della stessa (da esaminare comunque sulla base del principio per cui l’Amministrazione può gestire gli interessi pubblici anche sulla base di una propria autonomia).
   Ciò nonostante, la mancata impugnazione nel termine decadenziale dalla deliberazione consiliare che approvava la convenzione, rende la questione non più attuale e, pertanto, la clausola da considerare ormai del tutto valida ed efficace.
   Del resto, l’ipotizzata illegittimità di tale clausola di per sé condurrebbe ad una valutazione sulla illegittimità di tutti i titoli edilizi, emanati in attuazione della ravvisata illegittima previsione”;
   - “la Corte di cassazione ha sempre affermato che l’obbligazione assunta di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione da colui che stipula una convenzione edilizia è di natura propter rem (cfr. Cass. civ., Sez. I, 20 dicembre 1994, n. 10947; nonché Cass. civ., Sez. II, 26 novembre 1988, n. 6382);
   d) la natura reale dell’obbligazione comporta dunque che all’adempimento della stessa saranno tenuti non solo i soggetti che stipulano la convenzione, ma anche quelli che richiedono la concessione, quelli che realizzano l’edificazione ed i loro aventi causa (cfr. Cass. civ., 15 maggio 2007, n. 11196; Cass. civ., Sez. II, 27 agosto 2002, n. 12571);
   e) in senso conforme è la giurisprudenza amministrativa, secondo la quale l’assunzione, all’atto della stipulazione di una convenzione di lottizzazione, dell’impegno - per sé, per i propri eredi e per gli altri aventi causa – di realizzare una serie di opere di urbanizzazione del territorio e di costituire su una parte di quelle aree una servitù di uso pubblico, dà luogo ad una obbligazione propter rem, che grava quindi sia sul proprietario del terreno che abbia stipulato la convenzione di lottizzazione, sia su coloro che abbiano richiesto il rilascio della concessione edilizia nell’ambito della lottizzazione, sia infine sui successivi proprietari della medesima res”.

   Alla luce della giurisprudenza esaminata, apparirebbe dunque legittimo che il Comune preveda all’interno di una Convenzione urbanistica una servitù di uso pubblico su di un’area (quale un parcheggio), con mantenimento in capo ai soggetti privati della proprietà dell’area e dei conseguenti oneri manutentivi senza limite di tempo (quale obbligazione propter rem). In ogni caso, sulla scorta della citata sentenza del Consiglio di Stato n. 199 del 9 gennaio 2019, a prescindere dai profili di illegittimità, una convenzione che preveda un simile meccanismo comunque non sarebbe nulla e dovrebbe essere rispettata da entrambe le parti.

   3. Il secondo orientamento giurisprudenziale (contrario alla previsione)

   Il TAR Sardegna, Cagliari, Sez. II, con sentenza n. 1118 del 14 dicembre 2012 si è espresso in una vicenda dove i privati ricorrenti assumevano che “l’art. 28 della legge n. 1150/1942, in quanto norma imperativa, comporterebbe la nullità della previsione, contenuta negli atti convenzionali, secondo cui le opere di urbanizzazione (e le relative aree) sarebbero dovute rimanere di proprietà della lottizzante, con accollo dei relativi oneri di manutenzione” e chiedevano che il Comune prendesse in carico le opere di urbanizzazione.

   Nel caso oggetto della sentenza, il Comune non voleva prendere in carico le opere di urbanizzazione (“rete stradale, rete elettrica, rete idrica e fognaria” oltre che parcheggi).

   Il TAR con la suddetta sentenza n. 1118/2012 ha precisato che:
   - “l’obbligo per il Comune di prendere in carico le opere di urbanizzazione discende direttamente da una disciplina di legge assolutamente inderogabile”;
   - “Quindi tale previsione legislativa rende l’acquisizione delle opere e delle relative aree obbligatoria per il Comune, in quanto passaggio necessario alla concreta attuazione dell’assetto del territorio voluto dal legislatore, nonché delle norme vigenti in materia di gestione dei servizi pubblici, la cui titolarità è per legge affidata all’autorità amministrativa”;
   - “A ciò consegue che, dopo la destinazione di un’area ad opere di urbanizzazione nell’ambito di un piano di lottizzazione (che imprime tale destinazione pubblicistica e sulla base del quale viene poi stipulata la relativa convenzione), qualunque clausola convenzionale di tenore opposto è da ritenersi nulla per contrasto con norma imperativa (l’art. 28 della legge urbanistica) e non può di fatto incidere sui relativi assetti urbanistici e dominicali”;
   - “in sostanza il sistema tende ad evitare che quelle opere siano sottratte alla loro destinazione a pubblico servizio, in chiave di tutela del corretto sfruttamento del territorio e dei correlati valori di rango ancora superiore, quali il diritto alla salute, alla sicurezza stradale, all’approvvigionamento idrico ed elettrico, etc; del resto la necessaria appartenenza alla mano pubblica delle opere di urbanizzazione (e delle aree su cui esse insistono), nelle forme del patrimonio indisponibile (perché destinato a pubblico servizio, secondo lo schema di cui all’art. 826, comma 3, del codice civile), è principio assolutamente consolidato in giurisprudenza”;
   - “Quindi le opere di urbanizzazione vanno ricondotte al regime giuridico del patrimonio indisponibile e come tali godono del "regime di protezione" delineato dall’art. 828, comma 2, del codice civile, secondo cui "I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano", con i conseguenti divieti di alienazione e usucapione da parte dei privati”.

   Come anticipato il caso oggetto della sentenza riguardava la volontà del Comune di lasciare in mano ai privati la proprietà e la manutenzione di molte opere di urbanizzazione previste in Convenzione (“rete stradale, rete elettrica, rete idrica e fognaria” oltre che parcheggi).

   Sempre, il TAR Sardegna, Sez. II, con sentenza n. 908 del 19 dicembre 2019 ha affrontato un caso analogo a quello sopra, dove una convenzione “poneva in capo alla società lottizzante l’obbligo di realizzare e mantenere tutte le opere di urbanizzazione primaria, tra le quali la rete di distribuzione dell’acqua potabile sia della rete di distribuzione principale, come pure delle diramazioni, degli allacciamenti e del collegamento all’acquedotto comunale sia delle diramazioni secondarie; la costruzione delle fognature, insieme ai relativi impianti di depurazione” (Gestione della rete idrica-fognaria).

   In linea generale, il TAR con la suddetta sentenza n. 908/2019 ha precisato che “Per definizione, le opere di urbanizzazione sono opere pubbliche e come tali devono essere previste e realizzate su aree pubbliche o «aree di cessione», non certamente su aree private; tali opere medesime, una volta compiute, non tollerano di rimanere in proprietà privata, con conseguente necessità del trasferimento della proprietà delle aree di sedime delle opere di urbanizzazione primaria al patrimonio comunale”.

   Ancora, il TAR Sardegna, Sez. II, con sentenza n. 168 del 8 marzo 2017 ha precisato che il Comune non può subordinare il rilascio dell’autorizzazione edilizia all’assunzione da parte del privato degli oneri di manutenzione di un’opera di urbanizzazione (nel caso oggetto della sentenza, delle reti idrica e fognaria all’interno delle strade private della lottizzazione e della raccolta dei rifiuti). In particolare il TAR ha osservato che “Proprio perché le opere di urbanizzazione sono funzionali allo svolgimento di pubblici servizi di primaria utilità (idrico, fognario, viabilità, elettrico…), dunque, la loro proprietà necessariamente dev’essere del Comune, il quale soltanto può garantire un accettabile e uniforme livello di qualità dei servizi in favore dei propri cittadini che non potrebbe essere garantito da un soggetto privato il quale, ovviamente, non potrebbe che gestire i servizi in chiave imprenditoriale e quindi in funzione dell’ottenimento di utili, con il rischio, conseguentemente, di servizi con qualità al di sotto dell’accettabile o addirittura tali da mettere a repentaglio i diritti fondamentali dei cittadini; si pensi, ad esempio, ai rischi per la salute derivanti da un servizio idrico con acque non potabili, da un servizio di depurazione fognaria non efficiente, da una rete elettrica o viaria non manutenuta (cfr in termini TAR Sardegna Sez. II, sentenza n. 990 del 2009).
   La gestione di simili servizi deve quindi necessariamente essere garantita dall’ente locale …”.

   Il TAR Sardegna, Cagliari, Sez. II, con sentenza n. 853 del 10 ottobre 2018, in chiarimento alla sentenza dello stesso TAR n. 168 del 8 marzo 2017 ha aggiunto che “Nel caso di specie sussiste poi un ulteriore aspetto che conduce all’inaccettabilità della tesi della conservazione delle strade in capo ai privati.
   Al di sotto delle strade per cui è causa sono state realizzate le reti idriche e fognarie del comparto.
   Rischierebbe dunque di diventare estremamente complessa, anche in vista di una ottimale gestione del servizio e dell’attività di manutenzione delle opere, una dissociazione tra il diritto dominicale della strada e la proprietà dei sottoservizi, pacificamente acquisiti alla mano pubblica” (vedasi anche Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4981 del 6 ottobre 2014 e Corte di Cassazione Civile, Sez. I, n. 15340 del 25 luglio 2016).

   In questo senso, anche il TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, con sentenza n. 3018 del 21 dicembre 2010 ha precisato che “Il trasferimento della proprietà delle opere di urbanizzazione in capo al comune costituisce un’obbligazione ex lege - inderogabile e indisponibile per le parti della convenzione di lottizzazione in base alla quale le opere stesse sono state realizzate -, ex art. 28 della L. n. 1150 del 17 agosto 1942, con la conseguenza che le parti non potrebbero legittimamente accordarsi sul loro mantenimento in capo al lottizzante, essendo tali opere strumentali allo svolgimento di pubblici servizi fisiologicamente rientranti nelle competenze dell’autorità amministrativa (mentre la gestione degli stessi per mezzo di privati sarebbe teoricamente concepibile solo previo atto di concessione di pubblico servizio, contenente le regole da osservare per garantire l’ottimale soddisfacimento del servizio offerto ai cittadini); ove, infatti, si ammettesse la possibilità di mantenere la gestione delle opere di urbanizzazione primaria in capo al lottizzante, i cittadini interessati (che hanno diritto di pretendere servizi di qualità, che solo l’ente pubblico può garantire, non essendo la sua azione finalizzata ad ottenere un utile d’impresa) resterebbero sostanzialmente "in balia" del privato gestore, il quale avrebbe tutto l’interesse a contenere i costi di manutenzione, con presumibile decadimento della qualità dei servizi offerti (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. II, 19 febbraio 2010 , n. 187)” … “È un dato quindi pacifico che gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria connessi alle opere di urbanizzazione ricadono interamente sull’ente locale una volta acquisite al suo patrimonio per cessione (previo collaudo sulla loro regolare esecuzione) da parte del lottizzante (cfr. T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. II, 26 gennaio 2009 , n. 89)”.

   Alla luce del suddetto orientamento, non appare dunque legittimo che il Comune preveda all’interno di una convenzione urbanistica che una determinata area destinata ad opera di urbanizzazione rimanga di proprietà privata e con obbligo di manutenzione a carico dei lottizzanti.

   4. Considerazioni a fronte dei due orientamenti

   A fronte dei due contrapposti orientamenti giurisprudenziali presi in esame nei paragrafi precedenti, occorre fare alcune considerazioni.

   Nel caso di opere di urbanizzazione funzionali allo svolgimento di pubblici servizi di primaria utilità (idrico, fognario, viabilità, elettrico), non apparirebbe in linea generale legittimo che il Comune preveda all’interno di una convenzione urbanistica che l’area e le opere di urbanizzazione rimangano di proprietà privata con obbligo di manutenzione a carico dei lottizzanti.

   Come precisato infatti nella richiamata sentenza del TAR Sardegna, Sez. II, n. 168/2017, solo il Comune “può garantire un accettabile e uniforme livello di qualità dei servizi in favore dei propri cittadini che non potrebbe essere garantito da un soggetto privato”.

   Analogo discorso potrebbe farsi nel caso di strade (viabilità) al di sotto delle quali sono state realizzate le reti idriche e fognarie del comparto (vedasi TAR Sardegna, Cagliari, Sez. II, con sentenza n. 853/2018).

   Sorgono dubbi anche in merito alla possibilità che una strada per la viabilità nel centro storico di un Comune possa rimanere di proprietà privata, invece di essere acquisita dal Comune con spese di manutenzione assunte a suo carico (vedasi l’art. 2 comma 7 del D.Lgs. 285/1992 in tema di proprietà delle strade). L’art. 28 comma 5, num 1, della L. 1150/1942 prevede inoltre la cessione delle aree destinate ad opere di urbanizzazione di cui all’art. 4 della L. 847/1964, tra cui rientrano le strade residenziali.

   In una interpretazione combinata dei due suddetti orientamenti giurisprudenziali, è possibile ritenere in conclusione che:

   a) nel caso di convenzione urbanistica stipulata in passato con soggetti privati, il Comune possa valutare di acquisire le aree di proprietà privata e le relative opere di urbanizzazione funzionali allo svolgimento di pubblici servizi di primaria utilità (con manutenzione a carico dell’Amministrazione);

   b) nel caso di convenzione urbanistica stipulata in passato con soggetti privati, che riguarda opere di urbanizzazione funzionali allo svolgimento di pubblici servizi non di primaria utilità (ad esempio un giardino ad uso pubblico o un parcheggio ad uso pubblico), la previsione di una servitù di uso pubblico perpetua sull’area, con mantenimento in capo ai soggetti privati della proprietà del beni e dei conseguenti oneri manutentivi sia legittima, o comunque non nulla (vedasi orientamento giurisprudenziale del paragrafo 2), pur permanendo dubbi in merito alla responsabilità per danni del Comune nei confronti di terzi;

   c) per quanto concerne le convenzioni urbanistiche ancora da stipulare, sia opportuno cautelativamente non inserire previsioni che impongano servitù di uso pubblico perpetua su aree destinate ad opere di urbanizzazione, con mantenimento in capo ai soggetti privati della proprietà dei beni e dei conseguenti oneri manutentivi.

9. Quesito n. 18577 22.08.2023

   Un fabbricato attualmente al grezzo è stato realizzato con Permesso di Costruire scaduto. Viene richiesto se, in caso di demolizione e nuova ricostruzione, stessa collocazione ma forma diversa, sia dovuta di nuovo la corresponsione degli oneri concessori

   Risposta della redazione apri per leggere

   Si risponde al quesito facendo richiamo alla L.R. 65/2014.

   Non viene specificato se l'immobile è collocato o meno all'interno della zona A ex DM 1444/68.

   Difatti la tipologia di intervento muta leggermente a seconda di tale circostanza laddove:
   - se collocata all'esterno l'intervento in oggetto è da ricomprendere a quello di demoricostruzione di cui all'art. 134, comma 1, lett. h-2) il quale è soggetto a permesso di costruire o scia alternativa (ai sensi dell'art. 134, comma 2);
   - se collocata all'interno trattasi di intervento di sostituzione edilizia ex art. 134, comma 1, lett. l, andando a modificare la sagoma, quindi soggetto sempre a permesso di costruire.

   Fatta tale premessa, norme di riferimento sono date dall'art. 183, 184 e 185 della L.R. 65/2014.

   L'art. 183, comma 1 e comma 2 stabilisce come regola generale che il rilascio del permesso di costruire è sempre soggetto al pagamento sia degli oneri concessori che del contributo di costruzione con alcune precisazioni:
   - gli oneri di urbanizzazione sono dovuti solo se l'intervento determini aumento del carico urbanistico in funzione dell'aumento delle superfici utili, del mutamento della destinazione d'uso, aumento del numero delle unità immobiliari;
   - in merito al costo di costruzione è sempre dovuto, ferme le agevolazioni previste dall'art. 185, commi 4 e 5 ai sensi del quale: "4. Il contributo afferente al permesso di costruire o alla SCIA presentata ai sensi dell’articolo 134, commi 2 e 2 ter comprende una quota del costo di costruzione, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, determinata in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione, sulla base di quanto indicato nella deliberazione della Giunta regionale di cui al comma 1.

   5. Al fine di incentivare il recupero del patrimonio edilizio esistente, nel caso di interventi di ristrutturazione edilizia, il comune può determinare costi di costruzione come quota percentuale dell'importo relativo alle nuove costruzioni, in relazione alla classificazione degli interventi effettuata dallo stesso comune, anche ai sensi di quanto disposto dall'articolo 17, comma 4 bis, del d.p.r. 380/2001".

   Nel caso si proceda a SCIA alternativa (per l'ipotesi di intervento demo ricostruttivo con mutamento di sagoma su  immobile situato al di fuori della zona A) l'art. 183 comma 3 stabilisce:
   "2. Nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 184, comma 1 e dall’articolo 185, la SCIA comporta la corresponsione di un contributo commisurato alla sola incidenza degli oneri di urbanizzazione ad eccezione dei seguenti interventi, per i quali è dovuto anche il contributo relativo al costo di costruzione:
   a) interventi di cui all’articolo 135, comma 2, lettera b), ove comportanti aumento del numero delle unità immobiliari;
   b) interventi di cui all’articolo 135, comma 2, lettere d) ed e);
   b bis) interventi di cui all’articolo 134, commi 2 e 2 ter".

   Tutto quanto premesso si può riscontrare il quesito precisando che:
   1) Se trattasi di immobile situato in Zona A, l'intervento è di sostituzione edilizia soggetta a permesso di costruire e saranno dovuti:
   - gli oneri di urbanizzazione solo se l'intervento comporti aumento del carico urbanistico in funzione di aumento delle superfici utili, mutamento della destinazione d'uso o aumento delle unità immobiliari;
   - il costo di costruzione è sempre dovuto come intervento di nuova costruzione.

   2) Se si tratta di immobile situato al di fuori della Zona A, l'intervento è di ristrutturazione ricostruttiva, soggetta a permesso di costruire o a SCIA alternativa e saranno dovuti:
   - oneri di urbanizzazione solo se l'intervento comporti aumento del carico urbanistico in funzione di aumento delle superfici utili, mutamento della destinazione d'uso o aumento delle unità immobiliari;
   - costo di costruzione calcolato ai sensi del comma 4 e 5 dell'art. 185.