Urbanistica Italiana
Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia · ISSN 2498-9916
Decadenza titolo abilitativo all'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande.
Premassima
a) Decadenza titolo abilitativo all'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande.
b) Art. 107 del Codice Commercio della Regione Toscana
Testo integrale
L’applicazione concreta delle disposizioni del nuovo codice regionale del commercio (approvato con L.R. 28 dello 07.07.2005) attinenti alla somministrazione di alimenti e bevande ha fatto emergere alcune lacune o imprecisioni nel testo, già evidenziate alla Regione nei mesi scorsi da questa Direzione come da altre Amministrazioni comunali.
In numerosi casi è stato possibile pervenire in tempi brevi a una interpretazione condivisa fra Comuni e Regione che ha permesso di ovviare a problemi posti dalla lettera della norma (es. orari di apertura degli esercizi, sorvegliabilità, vendita somministrazione di alcolici in impianti sportivi e manifestazioni musicali all’aperto).
Non siamo, invece, ancora pervenuti ad una chiara interpretazione univoca su un tema che fin dall’entrata in vigore del Codice fu sollevato: la decadenza del titolo abilitativo per coloro che rientrano nelle fattispecie ex art. 107 (sospensione attività per oltre 12 mesi, mancata attivazione entro 6 mesi dall’aggiudicazione del titolo o dalla dichiarazione d’inizio attività, venir meno dei requisiti personali/professionali, non rispetto di un provvedimento dell’Amministrazione Comunale di sospensione dell’attività , mancato ripristino dei requisiti dei locali nei termini fissati).
L’art. 107 stabilisce quale sanzione connessa a tali fattispecie la chiusura dell’esercizio, equiparando, come è evidente dalla stessa titolazione ("Chiusura degli esercizi di vicinato e degli esercizi di somministrazione") - l’attività di somministrazione a quella commerciale senza tener conto che nella prima non vige un regime normativo di piena liberalizzazione dell’attività bensì è tuttora operante un numero programmato di attività in essere, cosicché la sanzione della "chiusura" appare per la somministrazione perlomeno incongrua in relazione alla stesso comportamento sanzionato , cioè la mancata apertura o la chiusura dell’esercizio oltre i termini massimi.
Al mancato riferimento nella lettera dell’art. 107 a provvedimenti di decadenza del titolo abilitativo, deve essere pertanto ovviato con una soluzione interpretativa, applicabile soprattutto alla fattispecie della mancata apertura dell’attività che certo non appare realistico il legislatore abbia voluto sanzionare con la chiusura. Il testo dell’art. 107 del Codice non può che essere viziato da illogicità ma appare utile per completare il percorso che porta a una sua lettura logico sistematica, evidenziare il contesto in cui tale norma si colloca.
Al di là di tale contraddizione logica, una applicazione letterale dell’articolo avrebbe però effetti anche sostanziali. Non dichiarare decadute le autorizzazioni per la somministrazione quando si concretizza una delle fattispecie previste dall’art. 107, significherebbe consentire ai titolari di esercizi di protrarre incondizionatamente la sospensione della propria attività oltre i termini previsti dall’art. 70 (rendendo fra l’altro inutile le casistiche di proroga pure espressamente previste dalla legge) e trattandosi nel caso in specie (al contrario dei "negozi di vicinato") di attività contingentate rendere inefficace e contraddittoria la programmazione numerica del settore stabilita dal Comune. Questa programmazione ha la finalità di trovare un punto di equilibrio fra domanda e offerta nei servizi di somministrazione, che si traduce in un numero di esercizi presenti sul territorio, numero che è, ovviamente, riferito ad attività effettivamente operanti, in grado cioè di soddisfare le richieste di servizio scaturite dalla valutazione dei fattori indicati dalla legge (popolazione residente, flussi turistici, abitudini di consumo extradomestico etc.).
Preso atto dell’assenza di qualsiasi richiamo in merito alla problematica sopra illustrata nell’atto regionale di indirizzo alla programmazione comunale in materia di somministrazione, recentemente approvato dal Consiglio regionale (luglio 2006), si rende necessario operare in via interpretativa per trovare una soluzione che sia comunque condivisa con i competenti Uffici Regionali e applicata uniformemente dai Comuni del coordinamento degli sportelli unici della Provincia di Firenze.
Occorre in primo luogo rilevare che la sanzione della decadenza del titolo abilitativo all’attività di somministrazione (formatosi attraverso il procedimento della Denuncia inizio attività ovvero formalizzato nell’Autorizzazione comunale) non è estranea al Codice, che anzi la prevede espressamente all’art. 111 nel caso in cui il titolare di più autorizzazioni, concentrate in cui un unico esercizio, non provveda a riattivarle separatamente o a cederle a terzi entro un termine prestabilito.
La previsione della pronuncia di decadenza da parte del Comune ha in questa fattispecie come presupposto la " ratio" di riportare, attraverso la successiva riassegnazione con bando pubblico delle autorizzazioni decadute, l’effettivo numero degli esercizi attivi alla previsione numerica della programmazione comunale, affinché la quantità di offerta di servizi di somministrazione programmata sia reale e non solo di previsione.
Anche le fattispecie di cui all’art. 107 attinenti al mancato esercizio dell’attività hanno analoghi obiettivi e si fondano su tale" ratio". E’ pertanto ovvio che tali fattispecie siano sottoposte ad analoga disciplina, che permetta, attraverso il meccanismo della successiva riassegnazione per pubblico bando delle autorizzazioni decadute e riacquisite nella disponibilità del Comune, la ricomposizione della situazione di equilibrio stabilita dalla programmazione comunale.
In base a tale rilettura complessiva del codice, unita alla considerazioni già espresse circa l’assenza di qualsivoglia logicità del contenuto di una disposizione che impone come sanzione per la mancata apertura di un esercizio la sua chiusura, si deve ritenere il Comune sempre titolare del potere di pronunciare la decadenza dal titolo abilitativo al verificarsi di una delle fattispecie di cui all’art. 107, dando così sistematicità al contenuto delle sanzioni da esso previste e garantendo altresì la tenuta del sistema di programmazione numerica degli esercizi oggi delineato per il settore della somministrazione di alimenti e bevande.
Una diversa lettura dell’art. 107 potrà aversi qualora e quando si andasse al superamento di questo sistema di programmazione comunale fondato su di un numero prestabilito di esercizi che esprime l’equilibrio funzionale domanda / offerta con una piena e completa liberalizzazione del settore: ciò farebbe venir meno la necessità di considerare lo stesso concetto di decadenza del titolo abilitativo quale sanzione.
La condivisione di queste considerazioni da parte del coordinamento SUAP Provinciale e un assenso anche indiretto da parte degli Uffici Regionali competenti in materia, renderà possibile ricostruire una unità anche nell’azione sanzionatoria da parte delle Amministrazioni Comunali della Provincia di Firenze, comunque punto di riferimento dell’intera Regione.
Da qui la richiesta di una valutazione di tali considerazioni in occasione della prossima riunione del coordinamento provinciale.
Il Dirigente
(Dr. Roberto Caselli)
In numerosi casi è stato possibile pervenire in tempi brevi a una interpretazione condivisa fra Comuni e Regione che ha permesso di ovviare a problemi posti dalla lettera della norma (es. orari di apertura degli esercizi, sorvegliabilità, vendita somministrazione di alcolici in impianti sportivi e manifestazioni musicali all’aperto).
Non siamo, invece, ancora pervenuti ad una chiara interpretazione univoca su un tema che fin dall’entrata in vigore del Codice fu sollevato: la decadenza del titolo abilitativo per coloro che rientrano nelle fattispecie ex art. 107 (sospensione attività per oltre 12 mesi, mancata attivazione entro 6 mesi dall’aggiudicazione del titolo o dalla dichiarazione d’inizio attività, venir meno dei requisiti personali/professionali, non rispetto di un provvedimento dell’Amministrazione Comunale di sospensione dell’attività , mancato ripristino dei requisiti dei locali nei termini fissati).
L’art. 107 stabilisce quale sanzione connessa a tali fattispecie la chiusura dell’esercizio, equiparando, come è evidente dalla stessa titolazione ("Chiusura degli esercizi di vicinato e degli esercizi di somministrazione") - l’attività di somministrazione a quella commerciale senza tener conto che nella prima non vige un regime normativo di piena liberalizzazione dell’attività bensì è tuttora operante un numero programmato di attività in essere, cosicché la sanzione della "chiusura" appare per la somministrazione perlomeno incongrua in relazione alla stesso comportamento sanzionato , cioè la mancata apertura o la chiusura dell’esercizio oltre i termini massimi.
Al mancato riferimento nella lettera dell’art. 107 a provvedimenti di decadenza del titolo abilitativo, deve essere pertanto ovviato con una soluzione interpretativa, applicabile soprattutto alla fattispecie della mancata apertura dell’attività che certo non appare realistico il legislatore abbia voluto sanzionare con la chiusura. Il testo dell’art. 107 del Codice non può che essere viziato da illogicità ma appare utile per completare il percorso che porta a una sua lettura logico sistematica, evidenziare il contesto in cui tale norma si colloca.
Al di là di tale contraddizione logica, una applicazione letterale dell’articolo avrebbe però effetti anche sostanziali. Non dichiarare decadute le autorizzazioni per la somministrazione quando si concretizza una delle fattispecie previste dall’art. 107, significherebbe consentire ai titolari di esercizi di protrarre incondizionatamente la sospensione della propria attività oltre i termini previsti dall’art. 70 (rendendo fra l’altro inutile le casistiche di proroga pure espressamente previste dalla legge) e trattandosi nel caso in specie (al contrario dei "negozi di vicinato") di attività contingentate rendere inefficace e contraddittoria la programmazione numerica del settore stabilita dal Comune. Questa programmazione ha la finalità di trovare un punto di equilibrio fra domanda e offerta nei servizi di somministrazione, che si traduce in un numero di esercizi presenti sul territorio, numero che è, ovviamente, riferito ad attività effettivamente operanti, in grado cioè di soddisfare le richieste di servizio scaturite dalla valutazione dei fattori indicati dalla legge (popolazione residente, flussi turistici, abitudini di consumo extradomestico etc.).
Preso atto dell’assenza di qualsiasi richiamo in merito alla problematica sopra illustrata nell’atto regionale di indirizzo alla programmazione comunale in materia di somministrazione, recentemente approvato dal Consiglio regionale (luglio 2006), si rende necessario operare in via interpretativa per trovare una soluzione che sia comunque condivisa con i competenti Uffici Regionali e applicata uniformemente dai Comuni del coordinamento degli sportelli unici della Provincia di Firenze.
Occorre in primo luogo rilevare che la sanzione della decadenza del titolo abilitativo all’attività di somministrazione (formatosi attraverso il procedimento della Denuncia inizio attività ovvero formalizzato nell’Autorizzazione comunale) non è estranea al Codice, che anzi la prevede espressamente all’art. 111 nel caso in cui il titolare di più autorizzazioni, concentrate in cui un unico esercizio, non provveda a riattivarle separatamente o a cederle a terzi entro un termine prestabilito.
La previsione della pronuncia di decadenza da parte del Comune ha in questa fattispecie come presupposto la " ratio" di riportare, attraverso la successiva riassegnazione con bando pubblico delle autorizzazioni decadute, l’effettivo numero degli esercizi attivi alla previsione numerica della programmazione comunale, affinché la quantità di offerta di servizi di somministrazione programmata sia reale e non solo di previsione.
Anche le fattispecie di cui all’art. 107 attinenti al mancato esercizio dell’attività hanno analoghi obiettivi e si fondano su tale" ratio". E’ pertanto ovvio che tali fattispecie siano sottoposte ad analoga disciplina, che permetta, attraverso il meccanismo della successiva riassegnazione per pubblico bando delle autorizzazioni decadute e riacquisite nella disponibilità del Comune, la ricomposizione della situazione di equilibrio stabilita dalla programmazione comunale.
In base a tale rilettura complessiva del codice, unita alla considerazioni già espresse circa l’assenza di qualsivoglia logicità del contenuto di una disposizione che impone come sanzione per la mancata apertura di un esercizio la sua chiusura, si deve ritenere il Comune sempre titolare del potere di pronunciare la decadenza dal titolo abilitativo al verificarsi di una delle fattispecie di cui all’art. 107, dando così sistematicità al contenuto delle sanzioni da esso previste e garantendo altresì la tenuta del sistema di programmazione numerica degli esercizi oggi delineato per il settore della somministrazione di alimenti e bevande.
Una diversa lettura dell’art. 107 potrà aversi qualora e quando si andasse al superamento di questo sistema di programmazione comunale fondato su di un numero prestabilito di esercizi che esprime l’equilibrio funzionale domanda / offerta con una piena e completa liberalizzazione del settore: ciò farebbe venir meno la necessità di considerare lo stesso concetto di decadenza del titolo abilitativo quale sanzione.
La condivisione di queste considerazioni da parte del coordinamento SUAP Provinciale e un assenso anche indiretto da parte degli Uffici Regionali competenti in materia, renderà possibile ricostruire una unità anche nell’azione sanzionatoria da parte delle Amministrazioni Comunali della Provincia di Firenze, comunque punto di riferimento dell’intera Regione.
Da qui la richiesta di una valutazione di tali considerazioni in occasione della prossima riunione del coordinamento provinciale.
Il Dirigente
(Dr. Roberto Caselli)