Urbanistica Italiana
Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia · ISSN 2498-9916
Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005 n. 1, recante "Norme sul governo del territorio", in materia di costruzioni realizzate in zone sismiche.
Premassima
a) Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005 n. 1, recante "Norme sul governo del territorio", in materia di costruzioni realizzate in zone sismiche.
b) Commento di Francesca Pellegrini
Testo integrale
La Corte Costituzionale, pronunciandosi sul ricorso proposto dal Governo, con sentenza del 5 maggio 2006, n. 182 (1) , ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 105, comma terzo, della L.R. Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, nella misura in cui disponeva che chiunque intendesse eseguire interventi di costruzione, riparazione o sopraelevazione in zona soggetta a rischio sismico non dovesse attendere, per l’inizio dei lavori, il rilascio della necessaria autorizzazione da parte della struttura regionale competente, essendo soltanto tenuto a dare preavviso scritto, con allegato il progetto dell’opera, la relazione tecnica e quella sulla fondazione, all’Ufficio Tecnico Regionale, il quale svolgeva successivamente i necessari controlli e verifiche mediante l’esame di un campione del 10% delle pratiche edilizie.
Tale procedura semplificata, già contemplata dalla L.R. Toscana 6 dicembre 1982, n. 88, in vigore in attesa dell’emanazione del regolamento di cui all’art. 117 della L.R. n. 1/2005, si poneva, ad avviso della Corte Costituzionale, in evidente contrasto con l’art. 94 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, il quale stabilisce espressamente che per le costruzioni nelle zone ad elevata e media sismicità (zone 1 e 2), antecedentemente all’inizio dei lavori, deve essere acquisita l’autorizzazione esplicita scritta del competente Ufficio Tecnico Regionale, oltre ovviamente agli idonei titoli abilitativi richiesti dai singoli interventi edilizi.
La Corte ha, pertanto, dichiarato l’illegittimità costituzionale della normativa regionale per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, “in considerazione del mancato rispetto della norma statale di principio sul controllo delle costruzioni a rischio sismico, nella parte in cui dispone che non si possono iniziare i lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione”, considerato che “l'intento unificatore della legislazione statale è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali”.
Pertanto, in ossequio alla decisione della Corte Costituzionale, con la L.R. 21 giugno 2006, n. 24 (2) , la Regione Toscana ha modificato la disciplina delle zone sismiche contenuta nella L.R. n. 1/2005.
In particolare, il legislatore ha riformulato, con l’art. 3 della predetta legge, l’art. 105 della L.R. n. 1/2005, richiamando il contenuto dell’art. 94 del Testo Unico dell’Edilizia statale, ed ha quindi previsto il preventivo rilascio dell’autorizzazione regionale per l’esecuzione degli interventi edilizi nelle zone sismiche ad alta e media sismicità, individuate dalla Giunta Regionale in base ai criteri definiti dai decreti ministeriali, fermo restando l’obbligo di conseguire i necessari titoli abilitativi.
Alla richiesta di autorizzazione devono essere allegati il progetto in triplice copia; la dichiarazione con cui il progettista asseveri la redazione del progetto nel rispetto delle norme tecniche di legge, delle prescrizioni urbanistiche (in relazione soprattutto alla fattibilità degli interventi sotto il profilo tecnico-geologico) e di tutti gli altri requisiti richiesti dal regolamento regionale; nonché l’attestazione dell’avvenuto pagamento del contributo per le spese di istruttoria, secondo quanto statuito dal nuovo art. 105 quinquies, con decorrenza dal 1° ottobre 2006. Il progetto, inoltre, deve essere supportato dalle dovute planimetrie, prospetti e sezioni ed accompagnato dalla relazione tecnica, dai calcoli delle strutture portanti in fondazione ed in elevazione, nonché dai disegni dei particolari esecutivi delle strutture.
L’art. 4 introduce l’art. 105 bis che descrive il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione: l’Ufficio Tecnico Regionale deve esaminare i singoli progetti, tenendo conto dell’idoneità del sito e, ai fini della valutazione della resistenza sismica, delle scelte strutturali; del rispetto delle norme tecniche vigenti; nonché, infine, della congruità degli elementi strutturali e dei particolari costruttivi, pronunciandosi sulla richiesta di autorizzazione entro sessanta giorni dal ricevimento. Tale decisione, conformemente a quanto statuito dalla normativa statale, è, peraltro, ricorribile in via gerarchica al Presidente della Giunta Regionale, entro trenta giorni dalla comunicazione o comunque entro trenta giorni dalla scadenza del termine previsto per il rilascio.
A detto procedimento sono sottoposte anche le varianti al progetto originario che comportino mutamenti sostanziali alle strutture portanti, così come individuate dal regolamento regionale, con la conseguenza che, in attesa di tale delimitazione, tutte le varianti devono essere preventivamente autorizzate.
Gli artt. 105 ter e quater, introdotti dagli artt. 5 e 6, disciplinano, invece, gli interventi edilizi realizzati in zone a bassa sismicità, i quali seguono il pregresso regime della mera denuncia di inizio attività, ad eccezione delle opere “di carattere strategico e rilevante” (3) . In tali ipotesi, dunque, i costruttori non devono, pertanto, attendere, per l’inizio dei lavori, il rilascio dell’autorizzazione regionale. La procedura, in questo caso, prevede, infatti, il solo obbligo per il costruttore di dare preavviso alla competente struttura regionale, depositando il progetto in triplice copia, debitamente sottoscritto da un tecnico e dal direttore dei lavori, unitamente alle relazioni e all’ulteriore documentazione prescritta per gli interventi nelle zone a sismicità elevata o media.
L’Ufficio Tecnico Regionale, verificata la completezza degli elaborati depositati in allegato al preavviso, rilascia l’attestato di avvenuto deposito, dopodiché effettua l’attività di vigilanza e verifica sia i progetti che i lavori in corso d’opera o ultimati, con il c.d. metodo a campione, scelto mensilmente “nella misura del 10% dei preavvisi pervenuti nello stesso periodo, mediante sorteggio”, e non più del 5% come era previsto nell’art. 110 della L.R. n. 1/2005, ora abrogato dalla legge in commento.
Altre modifiche di una certa peculiarità sono quelle apportate all’art. 117 della L.R. Toscana dall’art. 13.
Detta norma ha ad oggetto il contenuto del regolamento che la Regione dovrà emanare, ai sensi dell’art. 19, entro trecentosessanta giorni dall’entrata in vigore della legge (termine doppio rispetto a quello previsto dalla L.R. n. 1/2005), ed avente ad oggetto “le modalità di effettuazione e svolgimento dei compiti di vigilanza e di verifica sulla realizzazione delle opere e delle costruzioni in zone soggette a rischio sismico”.
Detto regolamento presenta dei contenuti più ampi rispetto a quelli previsti nel precedente art. 117 della L.R. n. 1/2005, proprio in ragione delle modifiche apportate dall’attuale legge regionale.
In particolare, è ad esso demandata la disciplina delle modalità di redazione degli elaborati progettuali; delle modalità di presentazione dei progetti concernenti le opere da realizzarsi in zone a bassa sismicità; della tipologia delle indagini geologiche, geofisiche e geotecniche; delle varianti che comportano mutamenti sostanziali alle strutture portanti, le quali devono essere preventivamente autorizzate; delle opere di trascurabile importanza ai fini della pubblica incolumità, non soggette ad alcuna procedura; degli edifici strategici e rilevanti situati in zona a bassa sismicità; della dimensione del campione e dei criteri del sorteggio, nonché delle differenziazioni dello stesso fra i comuni.
La L.R. n. 24/2006 abroga espressamente la L.R. n. 88/1982 (art. 20), anche se, ai sensi dell’art. 16, che introduce l’art. 206 bis, sino alla data di entrata in vigore del regolamento regionale di cui all’art. 117 ritorna in essere la disciplina previgente, che riteneva, appunto, sufficiente, per l’inizio dei lavori, il mero deposito del progetto.
Questa previsione legislativa appare di dubbia legittimità costituzionale, atteso che ai sensi dell’art. 136 della Costituzione “quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione” (nel caso di specie dall’11 maggio 2006) ed in considerazione del fatto che le sentenze della Corte Costituzionale hanno efficacia retroattiva (con l’unico limite dei rapporti già esauriti), nel senso che espungono ex tunc dall’ordinamento la legge dichiarata illegittima (4).
Non a caso, la Giunta Regionale Toscana, nella nota del 9 maggio 2006 (5) , preso atto che “la legge dispone che la norma dichiarata incostituzionale cessi di avere applicazione dal giorno della pubblicazione della sentenza sul B.U.R.T. e sulla Gazzetta, pubblicazione che viene disposta immediatamente e comunque non oltre 10 giorni dal deposito della sentenza”, e tenuto, altresì, presente dell’efficacia retroattiva di una pronuncia di incostituzionalità, riteneva che fosse opportuno non iniziare più alcun procedimento con l’applicazione della normativa dichiarata incostituzionale, la quale cessava di avere efficacia, “onde evitare che si [potessero instaurare] procedimenti che comunque non si [sarebbero perfezionati] prima della pubblicazione della sentenza”, e che, a partire dal 5 maggio 2006, gli Uffici competenti dovessero procedere al rilascio della preventiva autorizzazione.
Dunque il legislatore regionale, da una parte, abrogando la legge n. 88/1982, conformemente a quanto statuito dalla Corte Costituzionale, ma, dall’altra, prevedendo, per il periodo di transizione, l’applicazione della vecchia normativa, pare aver violato i predetti principi circa l’efficacia delle pronunce di illegittimità costituzionale.
E’ evidente, comunque, che la nuova normativa ponga seri problemi organizzativi, dal momento che il necessario rilascio della preventiva autorizzazione da parte dell’Ufficio Tecnico Regionale del Territorio comporta l’esame sistematico di tutte le pratiche edilizie da parte dello stesso, con conseguenti ritardi amministrativi, essendo impensabile, a parità di risorse di personale, che l’autorizzazione possa intervenire nel termine prestabilito di sessanta giorni.
Le conseguenze di questa possibile situazione di paralisi e di probabile decremento di tutti gli investimenti inciderà negativamente sull’attività edilizia, che già in questi mesi, nell’incertezza normativa, ha subito forti rallentamenti per il blocco di alcuni cantieri in attesa del perfezionamento dell’iter delle pratiche.
La Giunta Regionale Toscana, al fine di ridurre l’impatto della nuova disciplina, ha, pertanto, approvato, in base alle direttive contenute nell’O.P.C.M. n. 3519 del 28 aprile 2006 (7) , con delibera n. 431 del 19 giugno 2006, la riclassificazione sismica del territorio toscano.
In particolare, dieci Comuni, prevalentemente montani (8), precedentemente classificati sismici in zona 3, sono stati attualmente classificati in zone a maggiore sismicità (zone 2), atteso che tali comuni non mutano zona al variare delle sottozone (classi fisse); mentre centosei Comuni (9) , precedentemente classificati in zona 2, sono stati ora classificati sismici in zona 3S, in considerazione della mobilità delle classi. L’istituzione di questa zona avente carattere speciale non diminuirebbe il precedente livello di protezione e di sicurezza, dovendo i progetti edilizi continuare a far riferimento ai parametri previsti per le zone 2, ma, al tempo stesso, essendo una zona a bassa sismicità (seppur speciale), è sufficiente che il costruttore, per iniziare i lavori, segua la procedura di cui agli artt. 105 ter e quater, limitandosi a depositare presso il competente Ufficio Regionale il progetto ed i relativi allegati, successivamente assoggettati a verifiche e controlli con il metodo a campione del 10%.
Secondo quanto disposto dalla citata delibera giuntale, tale riclassificazione sismica per i 106 comuni classificati in zona 3S è già in vigore dal 24 giugno 2006, ossia dal giorno successivo alla pubblicazione della legge regionale in commento, mentre per i dieci comuni sismici in zona 2, entrerà in vigore dopo il centoventesimo giorno dalla pubblicazione della delibera sul B.U.R.T., intervenuta anch’essa in data 23 giugno 2006.
Questa nuova riclassificazione, con il ricorso più ampio al metodo a campione e la conseguente semplificazione dell’attività amministrativa, si pone, dunque, come obiettivo primario quello di consentire, a breve, una più celere ripresa dell’attività edilizia, ma, al tempo stesso, solleva, a parere di chi scrive, una nuova questione di legittimità costituzionale.
L’istituzione di questa nuova zona 3S, infatti, e l’assoggettamento della stessa ad una sorta di disciplina “promiscua”, che richiama tanto quella delle zone a media sismicità, da cui originariamente proviene, sia quella delle zone a bassa sismicità, non soggette a particolari controlli e verifiche, sembra un mero artifizio normativo creato per eludere la normativa statale, il cui rispetto è stato “imposto” dalla citata pronuncia della Corte Costituzionale.
Le zone sismiche previste sono quattro (zona 1 ad alta sismicità, zona 2 a media sismicità, zone 3 e 4 a bassa sismicità, prevalentemente costiere), pertanto questa nuova zona 3 a carattere speciale, nella quale, fra l’altro, sono collocati i più importanti comuni della Toscana, risulta di difficile collocazione nel quadro normativo, dal momento che l’istituzione di nuove zone sismiche non può che essere stabilita con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Oltretutto, la Regione Toscana non ha motivato la nuova classificazione sismica sulla base di criteri di carattere scientifico, bensì sulla sola mobilità delle classi e, probabilmente, la mancanza di riscontri oggettivi è stata la causa della creazione di una nuova zona, dai caratteri non definiti, non potendo i 106 comuni “declassificati” essere comunque inclusi nella zona 3, in assenza degli specifici requisiti di riferimento.
La citata O.P.C.M. n. 3519 del 28 aprile 2006 ha approvato i criteri generali di classificazione delle zone sismiche e la nuova mappa nazionale di pericolosità sismica predefiniti da un Gruppo di lavoro, istituito con decreto del Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, al fine di individuare un’articolazione molto più puntuale delle zone sismiche italiane.
Il compito delle Regioni era, pertanto, quello di verificare ed eventualmente aggiornare, sulla base di detti nuovi criteri, gli elenchi delle zone sismiche, così come previsto dall’art. 83, terzo comma, del D.P.R. n. 380/2001, che non include, fra i poteri delle Regioni, quello di istituire nuove zone sismiche.
In conclusione, la soluzione prospettata dalla Regione Toscana non sembra poter essere una soluzione definitiva, considerate le questioni giuridiche che la stessa pone e che potrebbero essere nuovamente sottoposte al vaglio della Corte Costituzionale.
Dott.ssa Francesca Pellegrini
(Studio Legale Giovannelli & Associati)
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1) Pubblicata in G.U., prima serie speciale – Corte Costituzionale n. 19 del 10 maggio 2006.
2) Pubblicata sul B.U.R.T. del 23 giugno 2006, n. 19, parte prima.
3) Tali opere dovranno essere individuate e circoscritte con delibera della Giunta Regionale.
4) Cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 4.10.2005, n. 1862, in Foro Amm., T.A.R. 2005, 10, 3266 (s.m.): “L’art. 136 cost. stabilisce che la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione; la declaratoria di illegittimità costituzionale, peraltro, ha efficacia retroattiva nei confronti dei rapporti giuridici pendenti”; Corte Cass., Sez. III, 28.7.2005, n. 15809, in Giust. Civ. Mass. 2005,6 e Corte Cass., Sez. III, 19.7.2005, n. 15200, in Giust. Civ. Mass. 2005,6.
5) La nota, a firma del Direttore Generale delle Politiche Territoriali e Ambientali, era indirizzata ai Settori U.R.T.A.T., Servizio Sismico Regionale, e, per conoscenza, al Dirigente dell’Area Coordinamento di Tutela delle Acque e del Territorio.
6) Pubblicata nel G.U. dell’11 maggio 2006, visionabile sul sito www.rete.toscana.it/sett/pta/sismica/delibera_riclass/del_431-06_burt.pdf.
7) “Riclassificazione sismica del territorio regionale: ‘Attuazione del D.M. 14.9.2005 e O.P.C.M. 3519 del 28 aprile 2006 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’11.5.2006’”, pubblicata anch’essa nel B.U.R.T. 23 giugno 2006, n. 19.
8) Quattro comuni nella Provincia di Lucca: Bagni di Lucca, Borgo a Mozzano, Coreglia Antelminelli, Pescaglia;
quattro comuni nella Provincia di Pistoia: Abetone, Cutigliano, Piteglio, San Marcello Pistoiese;
due comuni nella Provincia di Arezzo: Forano della Chiana, Marciano della Chiana.
9) Tre comuni nella Provincia di Massa: Carrara, Massa, Montagnoso;
cinque comuni nella Provincia di Pistoia: Agliana, Lamporecchio, Larciano, Quarrata, Serravalle Pistoiese;
tre comuni nella Provincia di Prato: Carmignano, Poggio a Caiano, Prato;
trentuno comuni nella Provincia di Firenze: Bagno a Ripoli, Barberino Val d'Elsa, Calenzano, Campi Bisenzio, Capraia e Limite, Castelfiorentino, Cerreto Guidi, Certaldo, Empoli, Fiesole, Figline Valdarno, Firenze, Fucecchio, Gambassi Terme, Greve in Chianti, Impruneta, Incisa in Val d'Arno, Lastra a Signa, Montaione, Montelupo Fiorentino, Montespertoli, Pelago, Pontassieve, Reggello, Rignano sull'Arno, San Casciano in Val di Pesa, Scandicci, Sesto Fiorentino, Signa, Tavarnelle Val di Pesa, Vinci;
trentadue comuni nella Provincia di Pisa: Bientina, Buti, Calci, Calcinaia, Capannori, Casale Marittimo, Casciana Terme, Cascina, Castelfranco di Sotto, Castellina Marittima, Chianni, Crespina, Fauglia, Guardistallo, Lajatico, Lari, Lorenzana, Montescudaio, Montopoli in Val d'Arno, Orciano Pisano, Palaia, Peccioli, Pisa, Ponsacco, Pontedera, Riparbella, San Miniato, Santa Croce sull'Arno, Santa Luce, Santa Maria a Monte, Terricciola, Vicopisano;
quattro comuni nella Provincia di Arezzo: Castelfranco di Sopra, Cavriglia, Pian di Sco', San Giovanni Valdarno;
diciotto comuni nella Provincia di Siena: Castellina in Chianti, Castelnuovo Berardenga, Castiglione d'Orcia, Cetona, Chiusdino, Chiusi, Colle di Val d'Elsa, Gaiole in Chianti, Monteriggioni, Monteroni, d'Arbia, Monticiano, Murlo, Poggibonsi, Radda in Chianti, San Gimignano, Sarteano, Siena, Sovicille;
quattro comuni nella Provincia di Grosseto: Civitella Paganico, Roccastrada, Sorano, Semproniano;
sei comuni nella Provincia di Livorno: Bibbona, Castagneto Carducci, Cecina, Collesalvetti, Livorno, Rosignano Marittimo.
Tale procedura semplificata, già contemplata dalla L.R. Toscana 6 dicembre 1982, n. 88, in vigore in attesa dell’emanazione del regolamento di cui all’art. 117 della L.R. n. 1/2005, si poneva, ad avviso della Corte Costituzionale, in evidente contrasto con l’art. 94 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, il quale stabilisce espressamente che per le costruzioni nelle zone ad elevata e media sismicità (zone 1 e 2), antecedentemente all’inizio dei lavori, deve essere acquisita l’autorizzazione esplicita scritta del competente Ufficio Tecnico Regionale, oltre ovviamente agli idonei titoli abilitativi richiesti dai singoli interventi edilizi.
La Corte ha, pertanto, dichiarato l’illegittimità costituzionale della normativa regionale per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, “in considerazione del mancato rispetto della norma statale di principio sul controllo delle costruzioni a rischio sismico, nella parte in cui dispone che non si possono iniziare i lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione”, considerato che “l'intento unificatore della legislazione statale è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali”.
Pertanto, in ossequio alla decisione della Corte Costituzionale, con la L.R. 21 giugno 2006, n. 24 (2) , la Regione Toscana ha modificato la disciplina delle zone sismiche contenuta nella L.R. n. 1/2005.
In particolare, il legislatore ha riformulato, con l’art. 3 della predetta legge, l’art. 105 della L.R. n. 1/2005, richiamando il contenuto dell’art. 94 del Testo Unico dell’Edilizia statale, ed ha quindi previsto il preventivo rilascio dell’autorizzazione regionale per l’esecuzione degli interventi edilizi nelle zone sismiche ad alta e media sismicità, individuate dalla Giunta Regionale in base ai criteri definiti dai decreti ministeriali, fermo restando l’obbligo di conseguire i necessari titoli abilitativi.
Alla richiesta di autorizzazione devono essere allegati il progetto in triplice copia; la dichiarazione con cui il progettista asseveri la redazione del progetto nel rispetto delle norme tecniche di legge, delle prescrizioni urbanistiche (in relazione soprattutto alla fattibilità degli interventi sotto il profilo tecnico-geologico) e di tutti gli altri requisiti richiesti dal regolamento regionale; nonché l’attestazione dell’avvenuto pagamento del contributo per le spese di istruttoria, secondo quanto statuito dal nuovo art. 105 quinquies, con decorrenza dal 1° ottobre 2006. Il progetto, inoltre, deve essere supportato dalle dovute planimetrie, prospetti e sezioni ed accompagnato dalla relazione tecnica, dai calcoli delle strutture portanti in fondazione ed in elevazione, nonché dai disegni dei particolari esecutivi delle strutture.
L’art. 4 introduce l’art. 105 bis che descrive il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione: l’Ufficio Tecnico Regionale deve esaminare i singoli progetti, tenendo conto dell’idoneità del sito e, ai fini della valutazione della resistenza sismica, delle scelte strutturali; del rispetto delle norme tecniche vigenti; nonché, infine, della congruità degli elementi strutturali e dei particolari costruttivi, pronunciandosi sulla richiesta di autorizzazione entro sessanta giorni dal ricevimento. Tale decisione, conformemente a quanto statuito dalla normativa statale, è, peraltro, ricorribile in via gerarchica al Presidente della Giunta Regionale, entro trenta giorni dalla comunicazione o comunque entro trenta giorni dalla scadenza del termine previsto per il rilascio.
A detto procedimento sono sottoposte anche le varianti al progetto originario che comportino mutamenti sostanziali alle strutture portanti, così come individuate dal regolamento regionale, con la conseguenza che, in attesa di tale delimitazione, tutte le varianti devono essere preventivamente autorizzate.
Gli artt. 105 ter e quater, introdotti dagli artt. 5 e 6, disciplinano, invece, gli interventi edilizi realizzati in zone a bassa sismicità, i quali seguono il pregresso regime della mera denuncia di inizio attività, ad eccezione delle opere “di carattere strategico e rilevante” (3) . In tali ipotesi, dunque, i costruttori non devono, pertanto, attendere, per l’inizio dei lavori, il rilascio dell’autorizzazione regionale. La procedura, in questo caso, prevede, infatti, il solo obbligo per il costruttore di dare preavviso alla competente struttura regionale, depositando il progetto in triplice copia, debitamente sottoscritto da un tecnico e dal direttore dei lavori, unitamente alle relazioni e all’ulteriore documentazione prescritta per gli interventi nelle zone a sismicità elevata o media.
L’Ufficio Tecnico Regionale, verificata la completezza degli elaborati depositati in allegato al preavviso, rilascia l’attestato di avvenuto deposito, dopodiché effettua l’attività di vigilanza e verifica sia i progetti che i lavori in corso d’opera o ultimati, con il c.d. metodo a campione, scelto mensilmente “nella misura del 10% dei preavvisi pervenuti nello stesso periodo, mediante sorteggio”, e non più del 5% come era previsto nell’art. 110 della L.R. n. 1/2005, ora abrogato dalla legge in commento.
Altre modifiche di una certa peculiarità sono quelle apportate all’art. 117 della L.R. Toscana dall’art. 13.
Detta norma ha ad oggetto il contenuto del regolamento che la Regione dovrà emanare, ai sensi dell’art. 19, entro trecentosessanta giorni dall’entrata in vigore della legge (termine doppio rispetto a quello previsto dalla L.R. n. 1/2005), ed avente ad oggetto “le modalità di effettuazione e svolgimento dei compiti di vigilanza e di verifica sulla realizzazione delle opere e delle costruzioni in zone soggette a rischio sismico”.
Detto regolamento presenta dei contenuti più ampi rispetto a quelli previsti nel precedente art. 117 della L.R. n. 1/2005, proprio in ragione delle modifiche apportate dall’attuale legge regionale.
In particolare, è ad esso demandata la disciplina delle modalità di redazione degli elaborati progettuali; delle modalità di presentazione dei progetti concernenti le opere da realizzarsi in zone a bassa sismicità; della tipologia delle indagini geologiche, geofisiche e geotecniche; delle varianti che comportano mutamenti sostanziali alle strutture portanti, le quali devono essere preventivamente autorizzate; delle opere di trascurabile importanza ai fini della pubblica incolumità, non soggette ad alcuna procedura; degli edifici strategici e rilevanti situati in zona a bassa sismicità; della dimensione del campione e dei criteri del sorteggio, nonché delle differenziazioni dello stesso fra i comuni.
La L.R. n. 24/2006 abroga espressamente la L.R. n. 88/1982 (art. 20), anche se, ai sensi dell’art. 16, che introduce l’art. 206 bis, sino alla data di entrata in vigore del regolamento regionale di cui all’art. 117 ritorna in essere la disciplina previgente, che riteneva, appunto, sufficiente, per l’inizio dei lavori, il mero deposito del progetto.
Questa previsione legislativa appare di dubbia legittimità costituzionale, atteso che ai sensi dell’art. 136 della Costituzione “quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione” (nel caso di specie dall’11 maggio 2006) ed in considerazione del fatto che le sentenze della Corte Costituzionale hanno efficacia retroattiva (con l’unico limite dei rapporti già esauriti), nel senso che espungono ex tunc dall’ordinamento la legge dichiarata illegittima (4).
Non a caso, la Giunta Regionale Toscana, nella nota del 9 maggio 2006 (5) , preso atto che “la legge dispone che la norma dichiarata incostituzionale cessi di avere applicazione dal giorno della pubblicazione della sentenza sul B.U.R.T. e sulla Gazzetta, pubblicazione che viene disposta immediatamente e comunque non oltre 10 giorni dal deposito della sentenza”, e tenuto, altresì, presente dell’efficacia retroattiva di una pronuncia di incostituzionalità, riteneva che fosse opportuno non iniziare più alcun procedimento con l’applicazione della normativa dichiarata incostituzionale, la quale cessava di avere efficacia, “onde evitare che si [potessero instaurare] procedimenti che comunque non si [sarebbero perfezionati] prima della pubblicazione della sentenza”, e che, a partire dal 5 maggio 2006, gli Uffici competenti dovessero procedere al rilascio della preventiva autorizzazione.
Dunque il legislatore regionale, da una parte, abrogando la legge n. 88/1982, conformemente a quanto statuito dalla Corte Costituzionale, ma, dall’altra, prevedendo, per il periodo di transizione, l’applicazione della vecchia normativa, pare aver violato i predetti principi circa l’efficacia delle pronunce di illegittimità costituzionale.
E’ evidente, comunque, che la nuova normativa ponga seri problemi organizzativi, dal momento che il necessario rilascio della preventiva autorizzazione da parte dell’Ufficio Tecnico Regionale del Territorio comporta l’esame sistematico di tutte le pratiche edilizie da parte dello stesso, con conseguenti ritardi amministrativi, essendo impensabile, a parità di risorse di personale, che l’autorizzazione possa intervenire nel termine prestabilito di sessanta giorni.
Le conseguenze di questa possibile situazione di paralisi e di probabile decremento di tutti gli investimenti inciderà negativamente sull’attività edilizia, che già in questi mesi, nell’incertezza normativa, ha subito forti rallentamenti per il blocco di alcuni cantieri in attesa del perfezionamento dell’iter delle pratiche.
La Giunta Regionale Toscana, al fine di ridurre l’impatto della nuova disciplina, ha, pertanto, approvato, in base alle direttive contenute nell’O.P.C.M. n. 3519 del 28 aprile 2006 (7) , con delibera n. 431 del 19 giugno 2006, la riclassificazione sismica del territorio toscano.
In particolare, dieci Comuni, prevalentemente montani (8), precedentemente classificati sismici in zona 3, sono stati attualmente classificati in zone a maggiore sismicità (zone 2), atteso che tali comuni non mutano zona al variare delle sottozone (classi fisse); mentre centosei Comuni (9) , precedentemente classificati in zona 2, sono stati ora classificati sismici in zona 3S, in considerazione della mobilità delle classi. L’istituzione di questa zona avente carattere speciale non diminuirebbe il precedente livello di protezione e di sicurezza, dovendo i progetti edilizi continuare a far riferimento ai parametri previsti per le zone 2, ma, al tempo stesso, essendo una zona a bassa sismicità (seppur speciale), è sufficiente che il costruttore, per iniziare i lavori, segua la procedura di cui agli artt. 105 ter e quater, limitandosi a depositare presso il competente Ufficio Regionale il progetto ed i relativi allegati, successivamente assoggettati a verifiche e controlli con il metodo a campione del 10%.
Secondo quanto disposto dalla citata delibera giuntale, tale riclassificazione sismica per i 106 comuni classificati in zona 3S è già in vigore dal 24 giugno 2006, ossia dal giorno successivo alla pubblicazione della legge regionale in commento, mentre per i dieci comuni sismici in zona 2, entrerà in vigore dopo il centoventesimo giorno dalla pubblicazione della delibera sul B.U.R.T., intervenuta anch’essa in data 23 giugno 2006.
Questa nuova riclassificazione, con il ricorso più ampio al metodo a campione e la conseguente semplificazione dell’attività amministrativa, si pone, dunque, come obiettivo primario quello di consentire, a breve, una più celere ripresa dell’attività edilizia, ma, al tempo stesso, solleva, a parere di chi scrive, una nuova questione di legittimità costituzionale.
L’istituzione di questa nuova zona 3S, infatti, e l’assoggettamento della stessa ad una sorta di disciplina “promiscua”, che richiama tanto quella delle zone a media sismicità, da cui originariamente proviene, sia quella delle zone a bassa sismicità, non soggette a particolari controlli e verifiche, sembra un mero artifizio normativo creato per eludere la normativa statale, il cui rispetto è stato “imposto” dalla citata pronuncia della Corte Costituzionale.
Le zone sismiche previste sono quattro (zona 1 ad alta sismicità, zona 2 a media sismicità, zone 3 e 4 a bassa sismicità, prevalentemente costiere), pertanto questa nuova zona 3 a carattere speciale, nella quale, fra l’altro, sono collocati i più importanti comuni della Toscana, risulta di difficile collocazione nel quadro normativo, dal momento che l’istituzione di nuove zone sismiche non può che essere stabilita con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Oltretutto, la Regione Toscana non ha motivato la nuova classificazione sismica sulla base di criteri di carattere scientifico, bensì sulla sola mobilità delle classi e, probabilmente, la mancanza di riscontri oggettivi è stata la causa della creazione di una nuova zona, dai caratteri non definiti, non potendo i 106 comuni “declassificati” essere comunque inclusi nella zona 3, in assenza degli specifici requisiti di riferimento.
La citata O.P.C.M. n. 3519 del 28 aprile 2006 ha approvato i criteri generali di classificazione delle zone sismiche e la nuova mappa nazionale di pericolosità sismica predefiniti da un Gruppo di lavoro, istituito con decreto del Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, al fine di individuare un’articolazione molto più puntuale delle zone sismiche italiane.
Il compito delle Regioni era, pertanto, quello di verificare ed eventualmente aggiornare, sulla base di detti nuovi criteri, gli elenchi delle zone sismiche, così come previsto dall’art. 83, terzo comma, del D.P.R. n. 380/2001, che non include, fra i poteri delle Regioni, quello di istituire nuove zone sismiche.
In conclusione, la soluzione prospettata dalla Regione Toscana non sembra poter essere una soluzione definitiva, considerate le questioni giuridiche che la stessa pone e che potrebbero essere nuovamente sottoposte al vaglio della Corte Costituzionale.
Dott.ssa Francesca Pellegrini
(Studio Legale Giovannelli & Associati)
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1) Pubblicata in G.U., prima serie speciale – Corte Costituzionale n. 19 del 10 maggio 2006.
2) Pubblicata sul B.U.R.T. del 23 giugno 2006, n. 19, parte prima.
3) Tali opere dovranno essere individuate e circoscritte con delibera della Giunta Regionale.
4) Cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 4.10.2005, n. 1862, in Foro Amm., T.A.R. 2005, 10, 3266 (s.m.): “L’art. 136 cost. stabilisce che la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione; la declaratoria di illegittimità costituzionale, peraltro, ha efficacia retroattiva nei confronti dei rapporti giuridici pendenti”; Corte Cass., Sez. III, 28.7.2005, n. 15809, in Giust. Civ. Mass. 2005,6 e Corte Cass., Sez. III, 19.7.2005, n. 15200, in Giust. Civ. Mass. 2005,6.
5) La nota, a firma del Direttore Generale delle Politiche Territoriali e Ambientali, era indirizzata ai Settori U.R.T.A.T., Servizio Sismico Regionale, e, per conoscenza, al Dirigente dell’Area Coordinamento di Tutela delle Acque e del Territorio.
6) Pubblicata nel G.U. dell’11 maggio 2006, visionabile sul sito www.rete.toscana.it/sett/pta/sismica/delibera_riclass/del_431-06_burt.pdf.
7) “Riclassificazione sismica del territorio regionale: ‘Attuazione del D.M. 14.9.2005 e O.P.C.M. 3519 del 28 aprile 2006 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’11.5.2006’”, pubblicata anch’essa nel B.U.R.T. 23 giugno 2006, n. 19.
8) Quattro comuni nella Provincia di Lucca: Bagni di Lucca, Borgo a Mozzano, Coreglia Antelminelli, Pescaglia;
quattro comuni nella Provincia di Pistoia: Abetone, Cutigliano, Piteglio, San Marcello Pistoiese;
due comuni nella Provincia di Arezzo: Forano della Chiana, Marciano della Chiana.
9) Tre comuni nella Provincia di Massa: Carrara, Massa, Montagnoso;
cinque comuni nella Provincia di Pistoia: Agliana, Lamporecchio, Larciano, Quarrata, Serravalle Pistoiese;
tre comuni nella Provincia di Prato: Carmignano, Poggio a Caiano, Prato;
trentuno comuni nella Provincia di Firenze: Bagno a Ripoli, Barberino Val d'Elsa, Calenzano, Campi Bisenzio, Capraia e Limite, Castelfiorentino, Cerreto Guidi, Certaldo, Empoli, Fiesole, Figline Valdarno, Firenze, Fucecchio, Gambassi Terme, Greve in Chianti, Impruneta, Incisa in Val d'Arno, Lastra a Signa, Montaione, Montelupo Fiorentino, Montespertoli, Pelago, Pontassieve, Reggello, Rignano sull'Arno, San Casciano in Val di Pesa, Scandicci, Sesto Fiorentino, Signa, Tavarnelle Val di Pesa, Vinci;
trentadue comuni nella Provincia di Pisa: Bientina, Buti, Calci, Calcinaia, Capannori, Casale Marittimo, Casciana Terme, Cascina, Castelfranco di Sotto, Castellina Marittima, Chianni, Crespina, Fauglia, Guardistallo, Lajatico, Lari, Lorenzana, Montescudaio, Montopoli in Val d'Arno, Orciano Pisano, Palaia, Peccioli, Pisa, Ponsacco, Pontedera, Riparbella, San Miniato, Santa Croce sull'Arno, Santa Luce, Santa Maria a Monte, Terricciola, Vicopisano;
quattro comuni nella Provincia di Arezzo: Castelfranco di Sopra, Cavriglia, Pian di Sco', San Giovanni Valdarno;
diciotto comuni nella Provincia di Siena: Castellina in Chianti, Castelnuovo Berardenga, Castiglione d'Orcia, Cetona, Chiusdino, Chiusi, Colle di Val d'Elsa, Gaiole in Chianti, Monteriggioni, Monteroni, d'Arbia, Monticiano, Murlo, Poggibonsi, Radda in Chianti, San Gimignano, Sarteano, Siena, Sovicille;
quattro comuni nella Provincia di Grosseto: Civitella Paganico, Roccastrada, Sorano, Semproniano;
sei comuni nella Provincia di Livorno: Bibbona, Castagneto Carducci, Cecina, Collesalvetti, Livorno, Rosignano Marittimo.