Urbanistica Italiana
Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia · ISSN 2498-9916
Avv. Leonardo Lastei.
Premassima
a) Avv. Leonardo Lastei.
b) Il T.A.R.
c) Puglia Bari, Sezione III, 22 luglio 2004, n. 3210 definisce i limiti della D.I.A. per la ristrutturazione edilizia
Testo integrale
Al lungo iter di atti normativi e pronunzie giurisprudenziali, tesi ad interpretare l’articolato del nuovo testo unico per l’edilizia, si aggiunge un’importante sentenza del Tar Puglia dello scorso luglio (2) che ha destato l’attenzione del pubblico dei commentatori a motivo della chiarezza con cui i giudici hanno definito la nozione di “interventi di demolizione e ricostruzione” ed il regime autorizzativo ad essi correlato.
L’art. 31, lett. d), legge 5 agosto 1978, n. 457 codificava la nozione di ristrutturazione edilizia come complesso di interventi volti a trasformare gli organismi edilizi, mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un manufatto in tutto od in parte diverso dal precedente.
Sui limiti idonei a far rientrare il singolo intervento edilizio nella definizione sopra riportata, con particolare riguardo all’ammissibilità della demolizione e successiva ricostruzione del fabbricato, si è venuto da subito ad aprire un dibattito che ha portato la giurisprudenza a riconoscere la legittimità di siffatta tipologia di intervento, a condizione che lo stesso consista nella demolizione e fedele ricostruzione dell’edificio.
Questa impostazione è stata peraltro fatta propria dal legislatore il quale, all’art. 3 del Testo Unico per l’edilizia (D.P.R. n. 380/2001) ha stabilito che: “nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.
La demolizione e ricostruzione veniva così espressamente riconosciuta come una modalità esecutiva della ristrutturazione, in ogni caso subordinata al presupposto che la successiva ricostruzione del fabbricato risultasse “fedele” all’impianto originario.
I riflessi immediati del riconoscimento concettuale operato dall’art. 3, D.p.r. n. 380/2001, si sono registrati sul terreno operativo, quello cioè relativo alla disciplina del titolo edilizio abilitativo.
Gli interventi di demolizione e fedele ricostruzione del fabbricato sono stati pertanto coerentemente assoggettati a semplice denunzia di inizio attività (D.I.A.), trattandosi non di “nuova costruzione”, ma di intervento “conservativo”.
La legge Lunardi (L. n. 443/2001), all’art. 1, c. 6, lett. b), ha di poi modificato l’istituto collocandolo nell’ambito del genus “ristrutturazione edilizia” e rifondandolo su nuove basi, stabilendo testualmente che “possono essere realizzati in base a semplice D.I.A.:
a) gli interventi edilizi minori, di cui all’art. 4, c. 7, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 398;
b) le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma;
c) gli interventi ora sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti;
d) i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici, diversi da quelli indicati alla lett. c), ma recanti analoghe previsioni di dettaglio”.
Un ulteriore passaggio si è poi avuto con il D. Lgs. n. 301/2002 che, recependo le indicazioni della su citata legge obiettivo (L. n. 443/2001), ha modificato l’art. 3, c. 1, lett. d) del D.p.r. n. 380/2001, ridefinendo la ricostruzione successiva alla demolizione, come quella effettuata semplicemente “… con la stessa volumetria e sagoma” e non più dunque come “fedele”.
Sulla scorta di tale assunto, gli unici vincoli da rispettare in sede di ricostruzione sono rappresentati dal rispetto della volumetria e della sagoma, non più rilevando né l’area di sedime, né le caratteristiche dei materiali impiegati.
La ratio sottesa all’intento riformatore è stata evidentemente quella di dar luogo ad una figura più ampia ed autonoma di “ristrutturazione”, meno vincolata nei presupposti sostanziali e perciò in grado di offrire, sia all’operatore di settore che al funzionario amministrativo chiamato a valutare il progetto, più vasti ambiti di intervento e di interpretazione.
Ciò nonostante, alcune incertezze e lacune – con particolare riferimento, ad esempio, alla nozione di “sagoma” – sono rimaste aperte, e a farvi fronte è intervenuto, come di frequente accade nella prassi interpretativa collegata alla materia edilizia, il giudice amministrativo.
La sentenza del Tar Puglia che qui si commenta prende l’abbrivio da un contenzioso che vedeva opposti il Comune di Andria, nel barese, ed una società di costruzioni che, presentando una D.I.A., aveva chiesto di ristrutturare un immobile ricadente su di un suolo sito in pieno centro urbano e qualificato dal piano regolatore generale come “zona di completamento”; l’intervento prevedeva la demolizione del fabbricato e la sua ricostruzione con cubatura inferiore e modifica della facciata, ma non della sagoma.
Il Comune, entro il termine previsto di trenta giorni, diffidava l’impresa a non iniziare i lavori, rappresentando, ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 380/2001, la necessità di richiedere il permesso di costruire, trattandosi di nuova costruzione e non di fedele ricostruzione.
Il Tar Puglia, nell’accogliere il ricorso della società, ha fissato due importanti principi:
1) la ristrutturazione edilizia tramite demolizione e ricostruzione non deve essere necessariamente “fedele”, ma deve preservare soltanto la volumetria e la sagoma del fabbricato preesistente: possono dunque mutare, ad esempio, la superficie o la fedeltà rispetto all’area di sedime.
Siffatto principio viene peraltro ulteriormente esplicato attraverso il richiamo alla circolare del Ministero per le Infrastrutture ed i Trasporti del 7 agosto 2003, n. 4174, ove testualmente si afferma che: “la demolizione e ricostruzione rientranti per espressa declaratoria legislativa nella ristrutturazione edilizia dovrà rispettare le prescrizioni ed i limiti dello strumento urbanistico vigente, per quanto compatibili con la natura dell’intervento e quindi non in contrasto con la possibilità, esplicitamente prevista dal legislatore, di poter operare la ricostruzione attenendosi al solo rispetto di sagoma e volume. Più specificamente, la demolizione e ricostruzione può comportare aumenti della superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi per la ristrutturazione edilizia: in proposito deve ritenersi insita nella natura di tale intervento la possibilità di aumento della superficie utile con il conseguente incremento del carico urbanistico, stante la fondamentale ratio legislativa di favorire il rinnovo del patrimonio edilizio anche sotto un profilo tecnico-qualitativo che comporta, il più delle volte, per la stessa praticabilità dell’intervento, un diverso dimensionamento della superficie utile”.
2) La ricostruzione può anche condurre a modifiche del prospetto dell’edificio, prevedendo ad esempio balconi al posto delle preesistenti finestre, purché siano rispettate la cubatura e la sagoma originarie.
Con riferimento alla prima, peraltro, il Tar si preoccupa di precisare che essa può anche essere inferiore, in quanto siffatta riduzione di volume non inciderebbe sul carico insediativo ed urbanistico afferente a quel determinato edificio; con riferimento al concetto di “sagoma”, invece i giudici ne affermano la netta distinzione rispetto al “prospetto”, consistendo essa nell’ “involucro esterno del manufatto”, che equivale a dire il suo ingombro, o, con termine tecnico, la sua “impronta”, corrispondente al perimetro delle sue mura.
In ragione di ciò, concludono i giudici, il prospetto è quindi suscettibile di modificazioni, rivelandosi queste irrilevanti sotto il profilo urbanistico, attenendo di contro al solo aspetto architettonico.
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(1) D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
(2) T.A.R. Puglia Bari, Sezione III, 22 luglio 2004, n. 3210, Pres. Urbano, Rel. Durante, in http://www.urbanisticatoscana.it/modules.php?name=News&file=article&sid=977.
(3) Si veda per tutte, Consiglio di Stato, Sezione V, 28 marzo 1998, n. 369.
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Avv. Leonardo Lastei
Foro di Roma.
Assistente alla cattedra di Economia Politica presso la Pontificia Università Lateranense di Roma.
Consulente Associazione Romana Proprietà Edilizia.
Esperto in urbanistica e tutela del consumatore.
Via Foligno 10 - 00182 - Roma - Tel e fax: 06 7021633
E mail: [email protected] Sito web: www.tiscali.it/profirm
L’art. 31, lett. d), legge 5 agosto 1978, n. 457 codificava la nozione di ristrutturazione edilizia come complesso di interventi volti a trasformare gli organismi edilizi, mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un manufatto in tutto od in parte diverso dal precedente.
Sui limiti idonei a far rientrare il singolo intervento edilizio nella definizione sopra riportata, con particolare riguardo all’ammissibilità della demolizione e successiva ricostruzione del fabbricato, si è venuto da subito ad aprire un dibattito che ha portato la giurisprudenza a riconoscere la legittimità di siffatta tipologia di intervento, a condizione che lo stesso consista nella demolizione e fedele ricostruzione dell’edificio.
Questa impostazione è stata peraltro fatta propria dal legislatore il quale, all’art. 3 del Testo Unico per l’edilizia (D.P.R. n. 380/2001) ha stabilito che: “nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.
La demolizione e ricostruzione veniva così espressamente riconosciuta come una modalità esecutiva della ristrutturazione, in ogni caso subordinata al presupposto che la successiva ricostruzione del fabbricato risultasse “fedele” all’impianto originario.
I riflessi immediati del riconoscimento concettuale operato dall’art. 3, D.p.r. n. 380/2001, si sono registrati sul terreno operativo, quello cioè relativo alla disciplina del titolo edilizio abilitativo.
Gli interventi di demolizione e fedele ricostruzione del fabbricato sono stati pertanto coerentemente assoggettati a semplice denunzia di inizio attività (D.I.A.), trattandosi non di “nuova costruzione”, ma di intervento “conservativo”.
La legge Lunardi (L. n. 443/2001), all’art. 1, c. 6, lett. b), ha di poi modificato l’istituto collocandolo nell’ambito del genus “ristrutturazione edilizia” e rifondandolo su nuove basi, stabilendo testualmente che “possono essere realizzati in base a semplice D.I.A.:
a) gli interventi edilizi minori, di cui all’art. 4, c. 7, del D.L. 5 ottobre 1993, n. 398;
b) le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma;
c) gli interventi ora sottoposti a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal consiglio comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti;
d) i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici, diversi da quelli indicati alla lett. c), ma recanti analoghe previsioni di dettaglio”.
Un ulteriore passaggio si è poi avuto con il D. Lgs. n. 301/2002 che, recependo le indicazioni della su citata legge obiettivo (L. n. 443/2001), ha modificato l’art. 3, c. 1, lett. d) del D.p.r. n. 380/2001, ridefinendo la ricostruzione successiva alla demolizione, come quella effettuata semplicemente “… con la stessa volumetria e sagoma” e non più dunque come “fedele”.
Sulla scorta di tale assunto, gli unici vincoli da rispettare in sede di ricostruzione sono rappresentati dal rispetto della volumetria e della sagoma, non più rilevando né l’area di sedime, né le caratteristiche dei materiali impiegati.
La ratio sottesa all’intento riformatore è stata evidentemente quella di dar luogo ad una figura più ampia ed autonoma di “ristrutturazione”, meno vincolata nei presupposti sostanziali e perciò in grado di offrire, sia all’operatore di settore che al funzionario amministrativo chiamato a valutare il progetto, più vasti ambiti di intervento e di interpretazione.
Ciò nonostante, alcune incertezze e lacune – con particolare riferimento, ad esempio, alla nozione di “sagoma” – sono rimaste aperte, e a farvi fronte è intervenuto, come di frequente accade nella prassi interpretativa collegata alla materia edilizia, il giudice amministrativo.
La sentenza del Tar Puglia che qui si commenta prende l’abbrivio da un contenzioso che vedeva opposti il Comune di Andria, nel barese, ed una società di costruzioni che, presentando una D.I.A., aveva chiesto di ristrutturare un immobile ricadente su di un suolo sito in pieno centro urbano e qualificato dal piano regolatore generale come “zona di completamento”; l’intervento prevedeva la demolizione del fabbricato e la sua ricostruzione con cubatura inferiore e modifica della facciata, ma non della sagoma.
Il Comune, entro il termine previsto di trenta giorni, diffidava l’impresa a non iniziare i lavori, rappresentando, ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 380/2001, la necessità di richiedere il permesso di costruire, trattandosi di nuova costruzione e non di fedele ricostruzione.
Il Tar Puglia, nell’accogliere il ricorso della società, ha fissato due importanti principi:
1) la ristrutturazione edilizia tramite demolizione e ricostruzione non deve essere necessariamente “fedele”, ma deve preservare soltanto la volumetria e la sagoma del fabbricato preesistente: possono dunque mutare, ad esempio, la superficie o la fedeltà rispetto all’area di sedime.
Siffatto principio viene peraltro ulteriormente esplicato attraverso il richiamo alla circolare del Ministero per le Infrastrutture ed i Trasporti del 7 agosto 2003, n. 4174, ove testualmente si afferma che: “la demolizione e ricostruzione rientranti per espressa declaratoria legislativa nella ristrutturazione edilizia dovrà rispettare le prescrizioni ed i limiti dello strumento urbanistico vigente, per quanto compatibili con la natura dell’intervento e quindi non in contrasto con la possibilità, esplicitamente prevista dal legislatore, di poter operare la ricostruzione attenendosi al solo rispetto di sagoma e volume. Più specificamente, la demolizione e ricostruzione può comportare aumenti della superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi per la ristrutturazione edilizia: in proposito deve ritenersi insita nella natura di tale intervento la possibilità di aumento della superficie utile con il conseguente incremento del carico urbanistico, stante la fondamentale ratio legislativa di favorire il rinnovo del patrimonio edilizio anche sotto un profilo tecnico-qualitativo che comporta, il più delle volte, per la stessa praticabilità dell’intervento, un diverso dimensionamento della superficie utile”.
2) La ricostruzione può anche condurre a modifiche del prospetto dell’edificio, prevedendo ad esempio balconi al posto delle preesistenti finestre, purché siano rispettate la cubatura e la sagoma originarie.
Con riferimento alla prima, peraltro, il Tar si preoccupa di precisare che essa può anche essere inferiore, in quanto siffatta riduzione di volume non inciderebbe sul carico insediativo ed urbanistico afferente a quel determinato edificio; con riferimento al concetto di “sagoma”, invece i giudici ne affermano la netta distinzione rispetto al “prospetto”, consistendo essa nell’ “involucro esterno del manufatto”, che equivale a dire il suo ingombro, o, con termine tecnico, la sua “impronta”, corrispondente al perimetro delle sue mura.
In ragione di ciò, concludono i giudici, il prospetto è quindi suscettibile di modificazioni, rivelandosi queste irrilevanti sotto il profilo urbanistico, attenendo di contro al solo aspetto architettonico.
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(1) D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
(2) T.A.R. Puglia Bari, Sezione III, 22 luglio 2004, n. 3210, Pres. Urbano, Rel. Durante, in http://www.urbanisticatoscana.it/modules.php?name=News&file=article&sid=977.
(3) Si veda per tutte, Consiglio di Stato, Sezione V, 28 marzo 1998, n. 369.
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Avv. Leonardo Lastei
Foro di Roma.
Assistente alla cattedra di Economia Politica presso la Pontificia Università Lateranense di Roma.
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