Condono edilizio.

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XXXIII) Gli artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), 4, 6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e 8 della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, in quanto emanati quando era oramai decorso il termine di quattro mesi (scaduto il 12 novembre 2004) stabilito dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2004, n. 191, per l'emanazione della legge di cui al comma 26 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost. e il principio di 'leale collaborazione', in quanto, decorso il termine suddetto, la potestà normativa regionale avrebbe potuto essere esercitata soltanto recependo la normativa statale già divenuta applicabile, «senza possibilità di contraddirla».
XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII) L'art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, il quale dispone che «la presente legge disciplina la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, convertito in legge dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e successive modificazioni e integrazioni», laddove sia suscettibile di essere interpretato nel senso di escludere «dal tessuto normativo complessivo» le disposizioni statali in esso citate; l'art. 3, comma 1, della medesima legge, nella parte in cui esclude dalla sanatoria straordinaria tutte le «opere abusive che hanno comportato la realizzazione di nuove costruzioni difformi dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle stesse», in contrasto con l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, ed inoltre nella parte in cui, irrazionalmente darebbe rilevanza a norme e strumenti urbanistici non più in vigore al momento dell'entrata in vigore della legge regionale; l'art. 4, comma 1, lettera a), della medesima legge, il quale, disponendo che sono sanabili le opere abusive rientranti tra le tipologie di cui all'allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003, se le stesse «hanno comportato un ampliamento del manufatto inferiore al quindici per cento della volumetria della costruzione originaria, sempre che l'ampliamento non superi complessivamente i 250 metri cubi», pone per gli ampliamenti due limiti più severi rispetto a quelli previsti dalla norma statale ed inoltre tra loro cumulativi, in tal modo restringendo l'ambito della sanatoria; l'art. 4, comma 1, lettera b), della medesima legge, che disponendo che sono sanabili le opere abusive che «hanno comportato la realizzazione di nuove costruzioni conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle stesse e aventi una volumetria inferiore a 250 metri cubi per singola richiesta di titolo edilizio in sanatoria, sempre che la nuova costruzione non superi complessivamente i 600 metri cubi», violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., (per ragioni identiche rispetto a quelle indicate nelle questioni sub VI e XI).
XXXVIII) L'art. 3, comma 2, lettera a), «con i connessi commi 3 e 4», e l'art. 4, comma 1, lettera c), della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui restringono l'ambito degli interventi sanabili negando rilevanza al parere favorevole delle autorità preposte alla tutela del vincolo, senza distinguere se tale vincolo sia anteriore all'abuso ovvero successivo, violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni di cui alle questioni sub VI e XI), nonché l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
XXXIX) L'art. 3, comma 2, lettera a), «con i connessi commi 3 e 4», e l'art. 4, comma 1, lettera c), della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui estendono l'ambito degli interventi sanabili in ragione del riferimento alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data di esecuzione delle opere abusive, norme e strumenti che potrebbero risultare meno severi di quelli vigenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost. ponendosi in contrasto con i principi fondamentali posti dalla normativa statale, nonché l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invaderebbero la competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale».
XL) L'art. 3, comma 2, lettera c), della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui, disponendo che non possono essere sanate le opere «realizzate su aree facenti parte o di pertinenza del demanio pubblico», e non distinguendo tra demanio statale e demanio provinciale e comunale, estenderebbe l'ambito delle ipotesi di esclusione dalla sanabilità già prevista dall'art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbe gli artt. 42 e 117, secondo comma, lettera g), Cost., in relazione al demanio statale, per il quale la sanabilità delle opere è subordinata al previo esplicito consenso dello Stato proprietario; l'art. 117, terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un principio determinato dalla normativa statale (art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003 e art. 32, comma 6, della legge n. 47 del 1985); l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai beni del demanio provinciale e comunale, in quanto la disposizione regionale non sarebbe sorretta da alcun principio determinato dalla normativa statale.
XLI) L'art. 4, comma 1, lettera d), della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, il quale ammette alla sanatoria gli interventi che «hanno comportato un ampliamento del manufatto, già oggetto di condono ai sensi delle disposizioni di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, o ai sensi della legge 23 dicembre 1994, n. 724, articolo 39, inferiore al cinque per cento della volumetria della costruzione originaria, sempre che l'ampliamento non superi complessivamente i cento metri cubi», violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni di cui alle questioni questioni sub VI e XI), nonché l'art. 42 Cost. e la garanzia costituzionale della proprietà.
4. – Le censure prospettate dall'Avvocatura dello Stato sono nella loro grande maggioranza riconducibili a pochi macrogruppi omogenei.
Questi macrogruppi possono essere così individuati.
1) Questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito della sanatoria straordinaria mediante l'esclusione dal condono sul versante amministrativo di talune tipologie di abusi edilizi: a tale gruppo sono riconducibili le questioni sub V, VI, IX, XI (in parte), XVII, XVIII, XXIII, XXIV (in parte), XXVIII, XXX, XXXV;
2) questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito della sanatoria straordinaria mediante la riduzione dei limiti quantitativi delle volumetrie condonabili: a tale gruppo sono riconducibili le questioni sub XI (in parte), XII, XV, XIX, XXV, XXXVI, XXXVII, XLI;
3) questioni in cui si contesta la riduzione dell'ambito della sanatoria straordinaria mediante l'introduzione, ai fini della condonabilità di taluni interventi, di ulteriori condizioni rispetto a quelle previste dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003: a tale gruppo sono riconducibili le questioni sub IV, VII, VIII, X, XIII, XIV, XX, XXVII, XXIX, XXXII, XXXVIII, XL;
4) questioni in cui si contesta l'ampliamento degli interventi ammessi alla sanatoria amministrativa: a tale gruppo sono riconducibili le questioni sub I, XVI, XXI, XXII, XXIV (in parte), XXXIX;
5) questioni in cui si contesta il mancato rispetto del termine previsto per l'emanazione della legge regionale di cui all'art. 32, comma 26, del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003, da parte dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito dalla legge n. 191 del 2004: questioni sub XXXIII.
Estranee a queste categorie, in quanto sostanzialmente eterogenee, risultano le sole questioni sub II, III, XXVI, XXXI, XXXIV.
5. – In via preliminare, deve essere dichiarata la inammissibilità di alcune delle questioni sollevate dalla Avvocatura dello Stato relativamente a disposizioni legislative che non risultano individuate nelle corrispondenti delibere del Governo e nei relativi allegati. Come, infatti, questa Corte ha più volte affermato, la delibera del Consiglio dei Ministri o la relazione ministeriale a cui questa rinvii devono necessariamente indicare le specifiche disposizioni che si ritiene di impugnare (si vedano, ex plurimis, le sentenze n. 300 del 2005; n. 43 e n. 134 del 2004, n. 315 del 2003, n. 533 del 2002).
La deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004 contiene una generica determinazione di impugnare la legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21, e la allegata relazione del Ministro per gli affari regionali non fa menzione, fra le diverse norme da impugnare, dell'art. 3, comma 1, lettera a), né dell'art. 3, comma 3. Sono pertanto inammissibili le questioni sub XXII e XXIV.
Analogamente, la deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004 contiene una generica determinazione di impugnare la legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21, e la allegata relazione del Ministro per gli affari regionali non fa menzione, fra le diverse norme da impugnare, dell'art. 19 e dell'art. 27, comma 4. L'Avvocatura, nel ricorso, motiva laconicamente l'impugnazione di tali disposizioni sostenendo che esisterebbe una «connessione con le doglianze fin qui formulate»; in realtà, si tratta semplicemente di un'affermazione del tutto generica, tale da non giustificare la censura di norme non specificamente individuate nella deliberazione dell'organo politico. Pertanto, anche le questioni sub XXXI e XXXII sono inammissibili.
Infine, la deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004 contiene una generica determinazione di impugnare la legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10, e la allegata relazione del Ministro per gli affari regionali non fa menzione, fra le diverse norme da impugnare, dell'art. 1, comma 1. Pertanto è inammissibile la questione sub XXXIV.
5.1. – Deve essere dichiarata, altresì, inammissibile l'impugnazione dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 31 del 2005, che il ricorrente effettua limitatamente alle parole «salvo quanto disposto dalla presente legge».
L'Avvocatura si limita infatti ad indicare, nell'epigrafe del ricorso, tale disposizione tra quelle oggetto di impugnazione, omettendo però di svolgere alcuna argomentazione al riguardo. La censura manca pertanto dei requisiti minimi che, secondo il costante orientamento di questa Corte, gli atti introduttivi del giudizio in via principale devono presentare (sentenze n. 423 e n. 286 del 2004).
6. – Tutte le disposizioni regionali impugnate hanno ad oggetto la disciplina del condono edilizio straordinario del 2003, e sono state emanate ai sensi dell'art. 32, commi 26 e 33, del decreto-legge n. 269 del 2003, così come modificato dalla legge di conversione n. 326 del 2003, come risultante a seguito della pronuncia di parziale illegittimità costituzionale operata con la sentenza n. 196 del 2004 di questa Corte; sentenza cui ha dato esplicitamente esecuzione l'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito dalla legge n. 191 del 2004.
Dal momento che larga parte delle questioni di costituzionalità sollevate dal ricorrente e delle argomentazioni svolte dalle difese regionali si fondano su differenziate, se non contrapposte, interpretazioni della giurisprudenza di questa Corte su questa legislazione relativa al recente condono edilizio straordinario, appare necessario richiamarne alcuni fondamentali contenuti.
Nella citata sentenza n. 196 del 2004, questa Corte ha affermato esplicitamente che nella disciplina del condono edilizio di tipo straordinario convergono la competenza legislativa esclusiva dello Stato per quanto riguarda la esenzione dalla sanzionabilità penale (con la correlativa disciplina strumentale della piena collaborazione dei Comuni con gli organi giurisdizionali quindi chiamati ad applicare la legge sul condono) e la competenza legislativa di tipo concorrente delle Regioni ad autonomia ordinaria in tema di «governo del territorio», nonché di «valorizzazione dei beni culturali ed ambientali», oltre a varie altre competenze innominate riconducibili al quarto comma dell'art. 117 Cost. (ad esempio, commercio, turismo, insediamenti produttivi). Al tempo stesso, non si può sottovalutare la tradizionale titolarità da parte dei Comuni dei fondamentali poteri di gestione dell'assetto urbanistico ed edilizio del territorio, ivi compreso l'ordinario e limitato potere di sanatoria edilizia, poteri che certamente potrebbero risultare anche radicalmente vulnerati dall'imposizione di uniformi condoni straordinari, che non tengano in adeguata considerazione le diverse legislazioni urbanistiche regionali e le stesse condizioni urbanistiche ed edilizie dei diversi territori. Da ciò la conclusione «che, in riferimento alla disciplina del condono edilizio (per la parte non inerente ai profili penalistici, integralmente sottratti al legislatore regionale, ivi compresa – come già affermato in precedenza – la collaborazione al procedimento delle amministrazioni comunali), solo alcuni limitati contenuti di principio di questa legislazione possono ritenersi sottratti alla disponibilità dei legislatori regionali, cui spetta il potere concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad esempio certamente la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime condonabili). Per tutti i restanti profili è invece necessario riconoscere al legislatore regionale un ruolo rilevante – più ampio che nel periodo precedente – di articolazione e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di condono sul versante amministrativo» (paragrafo 20 del Considerato in diritto).
D'altra parte, nella medesima sentenza sono state superate le censure fondate sull'asserita irrimediabile violazione dei primari valori della tutela dei beni ambientali e paesaggistici di cui all'art. 9 Cost., solo con la affermazione che «la tutela di un fondamentale valore costituzionale sarà tanto più effettiva quanto più risulti garantito che tutti i soggetti istituzionali cui la Costituzione affida poteri legislativi ed amministrativi siano chiamati a contribuire al bilanciamento dei diversi valori in gioco. E il doveroso riconoscimento alla legislazione regionale di un ruolo specificativo –all'interno delle scelte riservate al legislatore nazionale – delle norme in tema di condono contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela dell'ambiente e del paesaggio, che sono – per loro natura – i più esposti a rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi». Né si dimentichi che, sempre nella sentenza n. 196 del 2004, questa Corte ha potuto dichiarare infondate le censure relative all'adozione di un nuovo condono straordinario in relazione alla presunta violazione del principio di ragionevolezza (a causa della asserita mancanza di circostanze eccezionali che potessero giustificare la ulteriore reiterazione di un provvedimento certamente lesivo della certezza del diritto) solo dando al comma 2 dell'art. 32 del citato decreto-legge n. 269 del 2003 il significato di individuare la giustificazione del condono da esso previsto «nelle contingenze particolari della recente entrata in vigore del testo unico delle disposizioni in materia edilizia (…), nonché dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione, che consolida ulteriormente nelle Regioni e negli enti locali la politica di gestione del territorio».
Su questa base, le numerose dichiarazioni di parziale illegittimità dell'art. 32 erano esplicitamente finalizzate ad eliminare le limitazioni che «escludono il legislatore regionale da ambiti materiali che invece ad esso spettano», pur nel pieno rispetto delle esclusive responsabilità della legge statale sul versante delle sanzioni penali. In particolare, per ciò che concerne l'ampiezza della discrezionalità riconosciuta al legislatore regionale in materia di condono sul versante della disciplina amministrativa, nella sentenza n. 196 questa Corte ha «dichiarato costituzionalmente illegittimo anzitutto il comma 26 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003». Analoga dichiarazione di illegittimità costituzionale ha pronunziato in relazione al «comma 25 dell'art. 32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli indicati nella medesima disposizione».
Del tutto uniformemente, seppur in termini sintetici, la successiva sentenza n. 71 del 2005 ha affermato «che, a seguito della citata sentenza n. 196 del 2004, la disciplina contenuta nell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 ha subito una radicale modificazione, soprattutto attraverso il riconoscimento alle Regioni del potere di modulare l'ampiezza del condono edilizio in relazione alla quantità e alla tipologia degli abusi sanabili, ferma restando la spettanza al legislatore statale della potestà di individuare la portata massima del condono edilizio straordinario, attraverso la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di sanatoria, sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili» (analogamente si vedano le sentenze nn. 70 e 304 del 2005).
Al tempo stesso, la sentenza n. 70 del 2005 ha chiaramente ribadito che ciò che esula dalla potestà delle Regioni è il «potere di rimuovere i limiti massimi di ampiezza del condono individuati dal legislatore statale».
Su un diverso piano, la sentenza n. 196 del 2004, in considerazione della evidente interdipendenza fra la legislazione esclusiva statale sul condono edilizio per quanto riguarda le conseguenze penali e quella regionale sul condono edilizio per ciò che riguarda il versante amministrativo (sia nell'interesse delle diverse istituzioni pubbliche, che dei vari possibili interessati), ha affermato che «l'adozione della legislazione da parte delle Regioni appare non solo opportuna, ma doverosa e da esercitare entro il termine determinato dal legislatore nazionale; nell'ipotesi limite che una Regione o Provincia autonoma non eserciti il proprio potere legislativo in materia nel termine massimo prescritto, a prescindere dalla considerazione se ciò costituisca, nel caso concreto, un'ipotesi di grave violazione della leale cooperazione che deve caratterizzare i rapporti fra Regioni e Stato, non potrà che trovare applicazione la disciplina dell'art. 32 e dell'Allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003».
7. – Così richiamati i confini tra competenza legislativa statale e competenza legislativa regionale già individuati nella giurisprudenza di questa Corte, si possono esaminare nel merito le censure prospettate nei ricorsi.
Logicamente preliminari sono le questioni sub XXXIII, aventi ad oggetto l'art. 1, l'art. 3, eccettuate le lettere b e d del comma 2, l'art. 4, l'art. 6, commi 1, 2 e 5, e l'art. 8 della legge della Regione Campania n. 10 del 2004. Tali disposizioni sono impugnate in quanto sarebbero state adottate oltre il termine di quattro mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 168 del 2004, così come convertito nella legge n. 191 del 2004, secondo quanto prescritto dall'art. 5, comma 1, del suddetto decreto.
Le questioni, pur relative solo ad alcune disposizioni della legge regionale n. 10 del 2004, sono senz'altro ammissibili, malgrado l'eccezione prospettata dalla difesa regionale secondo la quale, lamentandosi la sussistenza di un vizio formale, le censure avrebbero dovuto semmai riguardare l'intera legge; al contrario, va osservato che il limite temporale all'esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni in questa particolare materia concerne esclusivamente le disposizioni che, specificando l'ambito degli interventi condonabili sul versante amministrativo, si discostano dalle previsioni dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, così come modificato dalla legge di conversione n. 326 del 2003, e come risultante a seguito della dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale ad opera della sentenza n. 196 del 2004 di questa Corte. Non incontra, invece, limiti temporali del genere il potere legislativo regionale che si svolga in conformità dell'art. 32 o nell'ambito di una qualsiasi ordinaria materia legislativa di competenza della Regione.
Nel merito le questioni sono fondate.
La prescrizione del termine di quattro mesi da parte dell'art. 5, comma 1, del decreto legge n. 168 del 2004 dà attuazione a quanto espressamente statuito al punto 7 del dispositivo della sentenza n. 196 del 2004, il quale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 32, decreto-legge n. 269 del 2003 «nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi dalla legge statale». Peraltro, nella motivazione di tale pronuncia, questa Corte ha configurato tale termine come perentorio, tanto da prevedere addirittura che, ove le Regioni non esercitino il proprio potere entro il termine prescritto «non potrà che trovare applicazione la disciplina dell'art. 32 e dell'Allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003, così come convertito in legge».
Privo di pregio è il tentativo della difesa regionale di sostenere che il termine di quattro mesi decorrerebbe non già dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 168, bensì dalla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 191, sulla base dell'argomentazione che appunto la legge di conversione ha integrato il testo del comma 1 dell'art. 5, aggiungendo ad esso il secondo periodo: a prescindere dal fatto che quest'ultimo periodo non fa che parafrasare il contenuto della sentenza n. 196 del 2004 (prima citato) a proposito della applicabilità della normativa statale in caso di mancato esercizio nel termine del potere legislativo regionale, il riferimento al termine di quattro mesi è contenuto nel primo periodo del comma 1 dell'art. 5 e individua in modo espresso, come dies a quo, la «data di entrata in vigore del presente decreto».
Quanto alla richiesta, formulata in via subordinata dalla difesa regionale, che questa Corte sollevi avanti a sé la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 168 del 2004, «nella parte in cui limita a soli quattro mesi il termine per l'esercizio della potestà legislativa regionale», trattandosi di termine incongruo rispetto alla pluralità di contenuti e alla complessità delle scelte che il legislatore regionale doveva operare, sembra sufficiente, ai fini della dichiarazione di manifesta infondatezza di questa richiesta, rilevare che numerose Regioni hanno adottato questa legislazione entro il termine prescritto, senza che emergessero problemi particolari.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, dell'art. 3 (eccettuate le lettere b e d del comma 2), dell'art. 4, dell'art. 6, commi 1, 2 e 5, e dell'art. 8, della legge della Regione Campania n. 10 del 2004. Restano conseguentemente assorbite le ulteriori questioni concernenti le disposizioni della legge della Regione Campania individuate sub XXXV, XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XXXIX, XL e XLI.
8. – Possono essere trattate unitariamente le numerose questioni – di cui ai macrogruppi nn. 1, 2, 3 elencati al precedente par. 4 – in cui si contesta la riduzione, da parte delle disposizioni legislative impugnate, dell'ambito della sanatoria straordinaria sia mediante l'esclusione dal condono sul versante amministrativo di talune tipologie di abusi edilizi, sia mediante la riduzione dei limiti quantitativi delle volumetrie condonabili, sia infine mediante l'introduzione, ai fini della sanabilità di taluni interventi, di ulteriori condizioni rispetto a quelle previste dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003.
Queste censure sono basate, in sostanza, sulla asserita violazione delle medesime norme costituzionali, spesso considerate nelle loro reciproche relazioni o anche nel loro complesso, ed in particolare:
a) dell'art. 117 Cost, secondo comma, lettera a) (per ciò che riguarda i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario), lettera e) (per ciò che riguarda l'esclusiva competenza legislativa statale in tema di «moneta» e di «sistema tributario e contabile dello Stato»), lettera s) (in relazione alla competenza legislativa statale in materia di «tutela dell'ambiente»); dell'art. 81 Cost.; dell'art. 119 Cost. (per ciò che riguarda l'autonomia finanziaria statale sul lato delle entrate); dell'art. 117, terzo comma (per ciò che riguarda la competenza legislativa statale in tema di determinazione dei principi fondamentali nella materia del «coordinamento della finanza pubblica»);
b) dell'art. 3 Cost., in relazione al principio di uguaglianza, e dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (per ciò che riguarda l'esclusiva competenza legislativa statale in tema di «ordinamento civile e penale»);
c) dell'art. 117, terzo comma, Cost., per ciò che riguarda la competenza statale in tema di determinazione dei principi fondamentali nello specifico settore della disciplina del condono edilizio straordinario di cui all'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003;
d) di alcune disposizioni costituzionali che comunque costituiscono limite anche all'esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni: art. 3 Cost. (sotto vari profili), art. 42 Cost., art. 97 Cost., principio di autonomia degli enti locali.
8.1. – Rispetto ai parametri costituzionali di cui al punto a) che si asseriscono violati, alcune Regioni resistenti hanno eccepito la inammissibilità di queste censure, data la loro sommaria e generica prospettazione; peraltro, malgrado la indubbia sommarietà delle motivazioni svolte nei ricorsi (tanto più discutibile, dal momento che si tratta in sostanza di riproposizione di argomentazioni già avanzate nella vicenda processuale conclusasi con la sentenza n. 196 del 2004), esse, nel loro complesso, esprimono comunque la tesi, più volta ribadita nelle memorie dell'Avvocatura, che una legislazione regionale che disciplini i profili amministrativi del condono edilizio non potrebbe comunque produrre indirettamente una riduzione significativa delle entrate erariali ed un conseguente squilibrio della complessiva finanza pubblica, la cui disciplina sarebbe di esclusiva competenza statale, ponendo quindi anche a rischio il rispetto, da parte delle istituzioni nazionali, dei vincoli europei sulla spesa pubblica.
Le censure non sono fondate.
A prescindere dalla irrilevanza, nel caso di specie, delle competenze statali esclusive in tema di «moneta» e di «sistema tributario e contabile dello Stato», e dalla improprietà del richiamo ai poteri statali in tema di principi sul «coordinamento della finanza pubblica», le censure in esame prescindono da una adeguata ricostruzione sistematica del Titolo V della seconda parte della Costituzione ed in particolare dal livello di tutela costituzionale dell'autonomia legislativa regionale che ivi è previsto. I limiti a tale autonomia non possono che essere espressi, e ciò tanto più ove ci si riferisca ad effetti indiretti derivanti dall'uso che una Regione faccia della propria discrezionalità legislativa (magari, come nel caso di specie, addirittura con la finalità di contenere un'eccezionale forma di compressione della discrezionalità propria e degli enti locali nel settore del governo del territorio). In altri termini, è del tutto evidente che, allorché il legislatore regionale eserciti le proprie competenze legislative costituzionalmente riconosciute, non possa attribuirsi rilievo, ai fini dell'eventuale illegittimità costituzionale di tale intervento, agli effetti che solo in via indiretta ed accidentale dovessero derivare al gettito di entrate di spettanza dello Stato.
8.2. – Del pari infondate sono le censure secondo le quali sarebbe grave «la lesione del principio di eguaglianza (…) delle persone rispetto alla legge e della competenza esclusiva ex art. 117 comma secondo, lettera l), Cost.», poiché i giudici comuni, dinanzi alla «eccessiva restrizione» da parte del legislatore regionale dell'ambito della legislazione statale in tema di condono edilizio sarebbero obbligati «a rendere, a carico dei proprietari ed autori di illeciti (e di eventuali di controinteressati e parti offese), pronunce quanto meno asistematiche». Questa Corte, con la sentenza n. 196 del 2004, ha considerato compatibile con la Costituzione la legge statale sul condono straordinario esclusivamente per quanto riguarda i profili penalistici, mentre per i profili relativi alla disciplina del condono straordinario sul piano amministrativo ha affermato che essi operano nell'ambito della materia del governo del territorio e cioè di una materia che per le Regioni ad autonomia ordinaria è di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.; ma ciò evidentemente significa che la legislazione delle singole Regioni può disporre diversamente da quanto previsto dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, quale convertito dalla legge n. 326 del 2003, e che quindi – da questo punto di vista – è del tutto probabile e non certo incoerente rispetto al disegno costituzionale che siano adottate legislazioni diversificate da Regione a Regione (come, d'altra parte, avviene normalmente negli ambiti affidati al potere legislativo regionale), con tutto ciò che ne consegue per gli interessati e per le pronunce giurisdizionali che facciano applicazione di tale disciplina.
8.3. – Quanto al terzo gruppo di norme costituzionali che sarebbero violate dalle disposizioni regionali censurate, l'Avvocatura generale dello Stato afferma più volte che, proprio considerando che la sentenza 196 del 2004 individua il titolo di competenza legislativa delle Regioni in materia di condono straordinario sul versante amministrativo nella materia «governo del territorio» contemplata nel terzo comma dell'art. 117 Cost., le Regioni dovrebbero rispettare i principi fondamentali determinati dal legislatore statale, principi che sarebbero deducibili dai contenuti dello stesso art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, quale convertito dalla legge n. 326 del 2003; su questa linea, in particolare, l'Avvocatura afferma che «la sanabilità delle nuove costruzioni residenziali di relativamente modeste dimensioni realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici (…) è principio cui ogni Regione deve attenersi»; sostiene inoltre che i limiti ulteriori rispetto a quelli del legislatore statale non possono essere previsti perché non sorretti da un «principio determinato dal legislatore statale». Secondo lo Stato ricorrente, la Regione potrebbe «specificare i limiti (quantitativi e non) della sanabilità, e perfino “limare” entro margini di ragionevole tollerabilità (come qualche altra Regione ha fatto) le volumetrie massime previste del legislatore statale»; non potrebbe, invece, «negare in toto o in misura prevalente (rispetto al quantum di volumetria ammesso dalla legge statale) la sanabilità delle nuove costruzioni o degli ampliamenti».
Anche volendosi prescindere dalla stessa possibilità di configurare come principi fondamentali disposizioni estremamente puntuali e dettagliate, che permetterebbero solo «specificazioni» e «limature» «entro margini di ragionevole tollerabilità», il punto centrale della sentenza n. 196 del 2004 sta nel riconoscimento al legislatore regionale di un ampio potere discrezionale nella possibilità di definire i confini entro cui modulare gli effetti sul piano amministrativo del condono edilizio straordinario. Ciò in ragione delle primarie responsabilità legislative ed amministrative spettanti sulla base delle norme costituzionali alle Regioni e agli enti locali in relazione al governo del territorio, sia pure nel rispetto del regime penale del condono riservato al legislatore statale, e nel rispetto dei principi fondamentali posti dalla legge dello Stato (tra i quali la sentenza n. 196 del 2004 ha individuato «la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime condonabili»).
Ma soprattutto occorre considerare che la pronuncia da ultimo citata, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 25 dell'art. 32 proprio nella parte in cui non prevedeva «che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli ivi indicati»; ha inoltre dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 26 dell'art. 32, nella parte in cui non prevedeva «che la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1».
Pertanto, sulla base delle addizioni operate dalla sentenza n. 196 del 2004 al citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, integralmente recepite dal legislatore nazionale con la conversione in legge dell'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2004 ad opera della legge n. 191 del 2004 (articolo intitolato: «Esecuzione di sentenza della Corte costituzionale in materia di definizione di illeciti edilizi»), deve riconoscersi che non esistono nella legislazione statale vigente principi fondamentali quali quelli prospettati nei ricorsi.
8.4. – Questo riconoscimento di un significativo potere legislativo delle Regioni in tema di possibilità, di ampiezza e di limiti del condono edilizio straordinario sul versante amministrativo rende infondate anche le questioni di costituzionalità sollevate in riferimento ai parametri costituzionali di cui al precedente gruppo d).
In particolare, risultano infondate le censure, sollevate in relazione agli artt. 3 e 42 Cost., a proposito dell'art. 32 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub IV). Non costituisce, infatti, irragionevole scelta legislativa la subordinazione da parte della Regione della condonabilità delle opere abusive alla ulteriore condizione che le medesime non siano state realizzate con contributi pubblici erogati successivamente all'ultimo condono, ovvero che non abbiano già beneficiato di precedenti condoni, volendosi evidentemente in tal modo penalizzare la reiterazione di comportamenti illeciti, nonché l'utilizzo di denaro pubblico per la realizzazione di opere abusive. Analogamente, per l'art. 21, comma 1, lettera e), della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004 (questioni sub XXIX), non risulta irragionevole che la Regione subordini la condonabilità delle opere alla ulteriore condizione che le stesse non abbiano già beneficiato di precedenti condoni.
Lo stesso è da dirsi per l'art. 33, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub VIII), che impone che edifici con destinazione d'uso non abitativa possano essere condonati solo se mantengono per venti anni questo tipo di destinazione; in questa ipotesi le censure dell'Avvocatura dello Stato muovono dalla presunta lesione, oltre che dell'art. 42 Cost., anche del principio di autonomia degli enti locali; in realtà, si tratta di una disposizione che non vieta l'esercizio da parte degli enti locali del potere di ridefinire le destinazioni d'uso, ma incide soltanto sulla possibilità che coloro che abbiano beneficiato del condono in relazione ad immobili destinati ad usi non abitativi possano successivamente mutarne la destinazione d'uso, aggirando la relativa disciplina.
L'art. 2, comma 6, della legge della Regione Toscana è a sua volta censurato (questioni sub XIV) anche perché contrasterebbe «con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.) irrazionalmente leso dalla facoltà (e dalla attuale minaccia) di travolgere in futuro ed in modo discrezionale l'affidamento del cittadino che autodenuncia l'abuso edilizio, e con le regole costituzionali della imparzialità e del buon andamento (art. 97, primo comma, Cost.)». Va osservato, al contrario, che la norma regionale disciplina semplicemente la sanatoria delle opere realizzate su aree sulle quali siano stati apposti, dopo l'entrata in vigore della legge regionale, i vincoli di inedificabilità assoluta di cui all'art. 33, della legge n. 47 del 1985 ovvero i vincoli idrogeologici, ambientali e paesistici, relativi a parchi e aree protette di cui all'art. 32 della medesima legge, subordinandola al parere favorevole dell'autorità preposta al vincolo, in tal modo dando rilevanza anche ai vincoli imposti successivamente alla realizzazione dell'intervento abusivo secondo l'oramai consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa.
8.5. – La constatata insussistenza della lesione dei parametri costituzionali indicati comporta l'infondatezza delle numerose censure che si basavano su di esse; vanno pertanto respinte le questioni sub IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXIII, XXV, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX.
9. – Con le residue censure individuate nel macrogruppo 4 di cui al precedente par. 4, l'Avvocatura contesta sostanzialmente l'effetto di ampliamento degli interventi ammessi alla sanatoria amministrativa che verrebbe a determinarsi sulla base di alcune disposizioni delle leggi regionali impugnate.
Come si è già ribadito al par. 6, la giurisprudenza di questa Corte sul condono edilizio straordinario del 2003 è costante nell'affermare che spetta al legislatore statale determinare non solo tutto ciò che attiene alla dimensione penalistica del condono, ma anche la potestà di individuare, in sede di definizione dei principi fondamentali nell'ambito della materia legislativa «governo del territorio», la portata massima del condono edilizio straordinario, attraverso la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di sanatoria, sia del limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia delle volumetrie massime sanabili.
L'art. 26, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub I) individua un'ipotesi di condono avente ad oggetto opere edilizie autorizzate e realizzate anteriormente alla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli) che presentino difformità esecutive. Tale disposizione ha contenuto più ampio rispetto alla normativa statale, prevedendo anche che in quest'ambito la sanatoria intervenga ope legis, dunque a prescindere dalla specifica richiesta e dalla concessione del titolo abilitativo in sanatoria. La difesa regionale giustifica la disposizione, sostenendo che essa avrebbe ad oggetto solo difformità esecutive lievi e risalenti nel tempo e mirerebbe ad assicurare la certezza del diritto e la facilità degli scambi privati.
La questione prospettata dal ricorrente in relazione alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. è fondata.
Nell'ambito della speciale normazione relativa al condono edilizio straordinario questa Corte – come si è detto più sopra – ha precisato che le Regioni non possono rimuovere i limiti massimi fissati dal legislatore statale, e che, tra i principi fondamentali cui esse devono attenersi, vi è quello proprio a fini di certezza delle situazioni giuridiche, della previsione del titolo abilitativo in sanatoria al termine dello speciale procedimento disciplinato dalla normativa statale.
Poiché, dunque, l'art. 26, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 si risolve nella estensione della sanatoria straordinaria ad ipotesi ulteriori rispetto a quelle previste dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, deve esserne dichiarata la illegittimità costituzionale.
L'art. 3 della legge della Regione Marche n. 23 del 2004, secondo lo Stato ricorrente, determinando i limiti per il conseguimento del condono amministrativo con disposizioni che in genere riducono le volumetrie massime, non ripete però tutti i limiti massimi determinati dal comma 25 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 (30% della volumetria originaria della costruzione ampliata, 3.000 metri cubi complessivi per le nuove costruzioni residenziali) e, quindi, per questa parte estenderebbe l'area delle opere abusive ammesse alla sanatoria amministrativa (questioni sub XVI).
La questione prospettata dal ricorrente in relazione alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. è fondata.
La difesa della Regione, anzitutto, sostiene che questi limiti potrebbero ritenersi implicitamente richiamati, dal momento che l'art. 1 della legge regionale in questione parla di legge che attua i «principi di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269». Tale argomento risulta privo di pregio, dal momento che la specificità della disciplina dettata dall'art. 3 della legge regionale, a fronte del generico richiamo all'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 contenuto nell'art. 1 della stessa legge, osta ad una interpretazione adeguatrice del genere.
La difesa regionale sostiene, altresì, che «l'abolizione asseritamene operata dall'art. 3 del limite del 30% della volumetria sarebbe in ogni caso pienamente legittima», poiché «il limite del 30% (costituirebbe) parametro alternativo a quello dell'ampliamento superiore a 750 metri cubi per l'ammissibilità alla sanatoria secondo espressa previsione del comma 25 dell'art. 32».
In realtà, con riguardo all'ampliamento degli immobili non residenziali, l'art. 3 della legge regionale n. 23 del 2004 determina il limite in relazione (non già al volume, ma) al diverso criterio della superficie realizzabile. Pertanto, non ponendo alcun limite volumetrico, né richiamando le limitazioni del 30% e dei 750 metri cubi previsti – sia pure in via alternativa – dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, la disposizione impugnata rende possibile, per gli immobili non residenziali, la realizzazione di ampliamenti superiori a quelli massimi previsti dalla normativa statale.
Con riguardo alla realizzazione di nuove costruzioni residenziali, l'art. 3 della legge regionale n. 23 del 2004, pur individuando limiti più rigorosi in relazione alla singola unità immobiliare ammessa a sanatoria (la quale non può essere superiore a 200 metri cubi, comprese le pertinenze), non pone alcuna limitazione alla volumetria complessiva della nuova costruzione. In tal modo, la disposizione censurata rende possibile che la nuova costruzione residenziale superi il limite complessivo di 3.000 metri cubi stabilito dall'art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003 per tale tipologia di interventi.
Pertanto deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge della Regione Marche n. 23 del 2004, nella parte in cui non prevede, quali ulteriori condizioni per la conseguibilità della sanatoria, che le opere abusive non residenziali non abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione originaria, e che le nuove costruzioni residenziali non superino complessivamente i 3.000 metri cubi.
9.1. – L'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 3 del 2005 è stato impugnato poiché la norma potrebbe essere interpretata nel senso di escludere la sanabilità delle opere realizzate in aree vincolate solo se si tratti di vincolo di inedificabilità, e non anche se si tratti di vincolo diverso. Ciò sarebbe in contrasto con l'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 260 del 2003, il quale non consente la sanatoria delle opere realizzate su aree comunque vincolate, e pertanto violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., nonché la competenza legislativa esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e penale» (questioni sub XXI).
La difesa della Regione Lombardia ha peraltro obiettato che il legislatore regionale ha invece semplicemente voluto «ribadire e consacrare, anche in un testo legislativo regionale, quanto già previsto dalla legislazione statale, all'art. 32, comma 27, lettera d)». L'Avvocatura dello Stato, in una successiva memoria, ha ritenuto tale interpretazione della norma «coerente con la normativa statale».
Le questioni non sono fondate, dal momento che l'art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 3 del 2005 si limita, effettivamente, a recepire la normativa statale concernente la sanatoria degli abusi realizzati nelle aree vincolate, senza introdurre ipotesi di sanatoria ulteriori rispetto a quelle previste dal decreto-legge n. 269 del 2003.
10. – Fra le censure estranee ai cinque macrogruppi di cui al par. 4, residuano le sole questioni sub II, III e XXVI.
Le questioni sub II e III riguardano la legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 che all'art. 29, comma 2, prevede che ove «in sede di definizione della domanda di sanatoria o di controlli successivi alla stessa sia accertato che la asseverazione del professionista abilitato (…) contenga dichiarazioni non veritiere, rilevanti ai fini del conseguimento del titolo», si applica il terzo comma dell'art. 8 della stessa legge, il quale dispone che «l'Amministrazione comunale ne dà notizia all'Autorità giudiziaria nonché al competente Ordine professionale, ai fini dell'irrogazione delle sanzioni disciplinari».
A questo proposito, l'Avvocatura dello Stato asserisce che tali disposizioni prevedono «sanzioni disciplinari ed eventualmente penali a carico del professionista», così ledendo la competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile e penale» e della competenza concorrente in materia di «professioni».
Le questioni non sono fondate.
Le due norme, infatti, si limitano a prevedere un generico obbligo dell'amministrazione pubblica di comunicazione della notizia di dichiarazioni non veritiere all'autorità giudiziaria e all'ordine professionale, evidentemente perché questi verifichino, rispettivamente, la eventuale sussistenza di reati o di illeciti disciplinari, senza peraltro incidere in alcun modo sulla disciplina penale, ovvero sulla disciplina delle professioni. D'altra parte, previsione del tutto analoga è contenuta nell'art. 29, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), il quale prevede che, qualora la relazione del professionista di accompagnamento della denunzia di inizio attività contenga dichiarazioni non veritiere, «l'amministrazione ne dà notizia al competente ordine professionale per l'irrogazione delle sanzioni disciplinari».
Il gruppo di questioni sub XXVI ha ad oggetto l'art. 20, comma 1, lettera c), della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004; dal momento che in una disposizione che individua le opere condonabili è contenuto un riferimento alla data del 2 ottobre 2003, l'Avvocatura generale, pur riconoscendo che non vi sarebbero problemi se la data fosse riferita agli strumenti urbanistici, nel dubbio che invece possa essere riferita alla data di ultimazione delle opere condonabili, fissata al 31 marzo 2003 dall'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, l'ha impugnata «per grave contrasto con il fondamentale principio posto dall'art. 32, comma 25, del citato decreto-legge», nonché per violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e penale». La difesa regionale sostiene che la data del 2 ottobre si riferisce esclusivamente «agli strumenti urbanistici, visto che la previsione di tale termine temporale è collocata immediatamente dopo il richiamo di detti strumenti». Il ricorrente, in una successiva memoria, ha ritenuto «superata» la questione di legittimità costituzionale, pur non formalizzando la rinuncia alla questione stessa.
Le questioni non sono fondate.
Dal tenore letterale della disposizione impugnata emerge chiaramente che la data del 2 ottobre 2003 in essa contenuta è riferita alla vigenza delle norme urbanistiche e degli strumenti urbanistici rispetto ai quali devono essere valutati gli interventi, e non già all'epoca di realizzazione degli stessi. Quest'ultima è, infatti, fissata dallo stesso art. 20, comma 1, primo periodo, al 31 marzo 2003, in conformità con quanto disposto dall'art. 32, del decreto-legge n. 269 del 2003.

PER QUESTI MOTIVI